Procesverloop

Beoordeling door de rechtbank 3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit over de boete aan de hand van de gronden die eiseres heeft aangevoerd. Tussen partijen is niet in geschil dat de achttien werknemers waarvoor zij is beboet arbeid voor haar hebben verricht. Evenmin is in geschil dat zij kan worden aangemerkt als hun werkgeefster. Zij is daarom de normadressaat van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. 3.1. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres gegrond moet worden verklaard. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 3.2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak. Is de cautie tijdig gegeven? 4. Eiseres heeft aangevoerd dat veel eerder dan pas in het zesde gesprek op 11 oktober 2022 de cautie verleend had moeten worden. Dat had al moeten gebeuren bij het eerste gesprek op 29 maart 2021. Vanaf dat moment was volgens eiseres al duidelijk dat het de bedoeling was haar te beboeten. Het onderzoek was namelijk geen gewoon of regulier controle-onderzoek, maar een vervolg op meldingen over overtreding van de Wml. Eiseres wijst onder meer op een arrest van de Hoge Raad van 6 september 2024. Daaruit leidt zij af dat er al sprake kan zijn van een verhoor in de zin van artikel 5:10a van de Awb, nog vóórdat sprake is van een criminal charge. Zij is sterk benadeeld doordat zij niet tijdig is gewezen op haar zwijgrecht. Omdat dat niet is gebeurd, moeten de verklaringen van haar bestuurders buiten beschouwing blijven en kunnen die verklaringen niet ten nadele van haar worden betrokken bij de vraag of sprake is van een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. 4.1. De minister stelt dat de gesprekken vóór 11 oktober 2022 niet plaatsvonden met het oog op het opleggen van een sanctie, maar om te onderzoeken of mogelijk sprake was van overtreding van de Wml. Dat dit onderzoek is begonnen naar aanleiding van meldingen maakt dit niet anders. De inspecteurs stelden op en vóór 11 oktober 2022 slechts controlevragen om duidelijk te krijgen welk loon en welke vakantiebijslag daadwerkelijk is betaald en hoeveel uren werknemers daadwerkelijk hebben gewerkt. Vanwege de afhoudende manier waarop de bestuurders van eiseres op 11 oktober 2022 met de inspecteurs communiceerden, stelden de inspecteurs ter plekke vast dat een verder inhoudelijk gesprek met de bestuurders niet mogelijk was, waarop zij het gesprek afkapten. De inspecteurs gaven de bestuurders hierop de cautie. Volgens de minister kon pas vanaf 11 oktober 2022 naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer worden vastgesteld dat de bestuurders van eiseres in de toekomst verhoord zouden worden met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie. Voor deze datum hoefden de inspecteurs niet de cautie te geven aan de bestuurders van eiseres, aldus de minister. 4.2. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. De inspecteurs hoefden niet eerder dan op 11 oktober 2022 de cautie te geven aan de bestuurders. Dat licht de rechtbank als volgt toe. 4.3. De cautieplicht geldt niet voor vragen die in het kader van controle en toezicht worden gesteld en evenmin voor het opvragen van gegevens in dat kader. Het onderzoek is aangevangen in maart 2021. Weliswaar is in het boeterapport de verslaglegging van de eerste vijf gesprekken summier, maar daaruit valt wel op te maken dat het tijdens die gesprekken ging over het verschaffen van informatie met het doel om de inspecteurs in de gelegenheid te stellen om vast te stellen of was voldaan aan de Wml. De rechtbank vindt met name van belang dat in het vijfde gesprek op 17 mei 2022 nog afspraken zijn gemaakt over het laten opstellen van nieuwe loonstroken op basis van de daadwerkelijk gewerkte uren en het uitbetaalde nettoloon met daarop de inhoudingen voor huisvesting en ziektekosten. Daarmee zou eiseres (alsnog) kunnen laten zien dat zij voldeed aan de Wml. Dat betekent dat dat gesprek en de daarin opgevraagde informatie op dat moment nog niet waren gericht op het opleggen van een boete maar op het verkrijgen van inzicht in betaald loon en gewerkte uren. Dat wordt anders in het gesprek op 11 oktober 2022. De inspecteurs hebben dat gesprek afgebroken omdat zij door de houding van de bestuurders de indruk hadden dat de gevraagde informatie niet meer zou worden verstrekt en dat het dus zou kunnen aankomen op het opleggen van een boete. Weliswaar op een wat ongebruikelijk moment (namelijk aan het eind van een gesprek), maar wel tijdig hebben zij de cautie gegeven omdat het einde van het gesprek op 11 oktober 2022 samenviel met het moment dat naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kon worden vastgesteld dat toekomstige verhoren zouden plaatsvinden met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie.. Meedelen dat recht op rechtsbijstand bestaat 5. Eiseres heeft aangevoerd dat zij sterk is benadeeld, doordat zij niet tijdig is gewezen op haar recht op rechtsbijstand. Dat laatste had volgens haar wel gemoeten, namelijk tegelijk met de cautie en dus al voorafgaand aan het eerste gesprek op 29 maart 2021. Dat leidt zij af uit een uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024. 5.1. De minister erkent dat hij eiseres niet heeft geïnformeerd over haar recht op rechtsbijstand, maar wijst er op dat eiseres vanaf 10 december 2021 werd bijgestaan door een advocaat. Op die datum meldde zich bij de minister een advocaat namens eiseres. 5.2. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe overweegt de rechtbank dat het klopt dat uit de door eiseres genoemde Afdelingsuitspraak volgt dat ook in bestuurlijke boetezaken recht bestaat op bijstand door een raadsman en dat betrokkene op dat recht moet worden gewezen. Uit die uitspraak volgt dat dat moet gebeuren op het moment dat ook de cautie moet worden gegeven. Dat is in het geval van eiseres dus op 11 oktober 2022. In het gesprek op die dag hebben de inspecteurs wel de cautie gegeven, maar uit het boeterapport valt niet op te maken dat zij eiseres hebben gewezen op haar recht op rechtsbijstand. 5.3. Die omissie betekent echter niet zonder meer dat geen sprake is geweest van een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De vraag of het proces in een punitieve zaak behoorlijk is geweest, moet worden beoordeeld aan de hand van het verloop van dat proces als geheel, met inachtneming van de omstandigheden van het geval. Daarbij is onder meer van belang of betrokkene toch tijdig rechtsbijstand van een advocaat heeft gekregen. Eiseres had op 11 oktober 2022 al een advocaat (namelijk vanaf 10 december 2021). Zij heeft dat niet betwist. Eiseres heeft niet gesteld of onderbouwd dat, afgezien van het niet wijzen op haar recht op rechtsbijstand, sprake is geweest van een oneerlijk proces. Weliswaar hebben de bestuurders van eiseres gesteld dat zij soms stress en druk voelden om snel en daardoor niet adequaat op controlevragen van de inspecteurs te antwoorden en dat een raadsman dit had kunnen voorkomen, maar zij hebben niet concreet onderbouwd dat dit tot uitlatingen heeft geleid die de rechtspositie van eiseres hebben benadeeld waardoor sprake is van een oneerlijk proces. 5.4. De rechtbank is van oordeel dat de inspecteurs eiseres op 11 oktober 2022 niet alleen de cautie hadden moeten geven, maar haar ook hadden moeten wijzen op haar recht op rechtsbijstand door een advocaat. In zoverre is sprake van een schending van artikel 6 EVRM. De rechtbank laat het bestreden besluit ondanks die schending in stand omdat aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Eiseres werd namelijk al bijgestaan door een advocaat en gesteld noch gebleken is dat sprake is geweest van andere omissies of onzorgvuldigheden in het proces. Overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml? 6. Eiseres heeft aangevoerd dat zij artikel 18b, tweede lid, van de Wml niet heeft overtreden. Eiseres stelt dat zij alle gegevens zoals bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de Wml tijdig heeft verstrekt aan de inspectie en dat zij daarom niet in strijd met die bepaling heeft gehandeld. Volgens haar strekt artikel 18b, lid 2, van de Wml ertoe de inspectie in staat te stellen om te controleren of de werkgeefster heeft voldaan aan haar verplichting tot het betalen van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag. Dat heeft zij gedaan. Zij heeft op 20 oktober 2021 de urenregistratie (urenbrieven) overgelegd. Die stemmen overeen met de overgelegde (later opgemaakte) loonstaten. Die loonstaten bevatten alle informatie als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Volgens eiseres bestaat er geen enkele reden om te twijfelen aan de juistheid van de urenregistratie. De inspectie heeft zelfs de juistheid daarvan bevestigd in een boeterapport dat is opgesteld voor overtreding van de Arbeidstijdenwet. Hierin is de urenregistratie aangemerkt als een "deugdelijke registratie als bedoeld in artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet". De minister heeft in het besluit op bezwaar niet uitgelegd wat er onjuist zou zijn aan de op 18 oktober 2021 gevorderde en op (19 en) 20 oktober 2021 verstrekte urenregistratie. Dat de urenbrieven niet overeenkomen met de urenregistratie die [naam 3], de Poolse voorman van eiseres, aan de inspectie heeft overhandigd laat zich verklaren; de inspectie heeft van [naam 3] op 18 oktober 2021 de urenregistratie van de week daarvoor (11 oktober 2021 tot en met 17 oktober 2021) verkregen, een andere periode dan de onderzoeksperiode. De contante betalingen zijn voorschotten die zij op verzoek en in het belang van haar werknemers heeft betaald. De contante betalingen zijn verwerkt in de loonstaten die Alfa Accountants heeft opgesteld, nadat hierover afstemming met de inspectie heeft plaatsgevonden. Eiseres vindt daarvoor steun in de verklaring van [naam 3]. Hij heeft verklaard dat het loon gedeeltelijk contant werd betaald. De meeste Poolse werknemers beschikten namelijk niet over een bankrekening in Nederland en door het betalen van contante voorschotten konden de werknemers in Nederland boodschappen doen. Op 8 april 2021 heeft zij in dat verband twee overzichten van banktransacties toegezonden aan de inspectie. 6.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de urenregistratie die eiseres in het kader van de overtreding van de Arbeidstijdenwet heeft verstrekt ziet op een beperktere periode (12 oktober 2020 tot en met 18 december 2020) vergeleken met de bescheiden die de inspecteurs hebben gevorderd bij hun onderzoek in het kader van de overtreding van de Wml (1 september 2020 tot en met 28 februari 2021). Uit de verklaring van [naam 3], en niet alleen uit een urenbriefje over een week in oktober 2021, blijkt dat de urenbriefjes van [naam 3] over de onderzoeksperiode afwijken van de bescheiden over de gewerkte uren die eiseres op 8 juni 2021 aan de inspecteurs had verstrekt, en ook van de gewerkte uren die vermeld staan op de door eiseres aangeleverde loonstaten. Op basis van de verschillende urenregistraties kan onmogelijk bepaald worden hoeveel uren de werknemers gedurende de gehele onderzoeksperiode van het Wml-onderzoek daadwerkelijk hebben gewerkt. 6.2. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Daartoe overweegt zij als volgt. 6.3. De onderzoeksperiode in de inlichtingenvordering liep van dinsdag 1 september 2020 tot en met zondag 28 februari 2021. Het boetebesluit ziet op achttien personen van wie onvoldoende gegevens als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de Wml zijn verstrekt. De minister heeft in het besluit op bezwaar terecht overwogen dat in het boeterapport (blz. 18 e.v.) per werknemer is uiteengezet welke onduidelijkheden en of onvolledigheden in de administratie van eiseres zijn aangetroffen en waarom het niet mogelijk was voor de inspecteurs over de onderzoeksperiode of gedeelten daarvan na te gaan of die werknemer conform de bepalingen van de Wml is uitbetaald. Het had op de weg van eiseres gelegen om deze bevindingen met bewijsstukken te weerleggen, maar zij heeft dat niet gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank maken de door eiseres overgelegde stukken in samenhang bezien met de in artikel 18b, tweede lid, van de Wml bedoelde informatie dit niet inzichtelijk, omdat daaruit niet voor de hele onderzoeksperiode eenduidig blijkt hoeveel uren door de achttien werknemers daadwerkelijk zijn gewerkt, welk loon daarvoor daadwerkelijk is uitbetaald en hoe dat uitbetaalde loon is gespecificeerd. In een emailbericht van 20 oktober 2021 erkent [naam 4] zelf dat de urenlijsten niet de volledige onderzoeksperiode beslaan. Bovendien heeft eiseres verschillende urenregistraties verstrekt. Die urenregistraties komen niet met elkaar overeen en verschillen op relevante punten ook van de verklaringen van de bestuurders van eiseres en de verklaringen van werknemers. Tot slot is regelmatig sprake geweest van contante betalingen, maar er zijn geen verifieerbare stukken waaruit blijkt wanneer aan welke werknemer hoeveel is betaald. 6.4. Eiseres kan daarom niet worden gevolgd in het betoog dat zij alle gegevens zoals bedoeld in artikel 18b lid 2 Wml tijdig heeft verstrekt aan de inspectie. De rechtbank volgt het standpunt van de minister dat eiseres onvoldoende gegevens en bescheiden heeft overgelegd waaruit de inspecteurs konden afleiden hoeveel uren de werknemers in de onderzoeksperiode hebben gewerkt en welk loon zij daarvoor hebben ontvangen. Heeft de minister in redelijkheid achttien werknemers kunnen betrekken in het onderzoek? 7. Eiseres voert aan dat volgens het handhavingsbeleid van de inspectie 25% van het personeelsbestand dient te worden onderzocht. De inspectie is daarbij ten onrechte uitgegaan van alleen de maand november 2021, waarin het aantal werknemers het hoogste was (namelijk 75) in plaats van uit te gaan van het gemiddeld aantal werknemers tijdens de hele onderzoeksperiode (50). Door uit te gaan van de maand waarin het aantal werknemers het hoogste was, is aan eiseres een boete opgelegd die gelijk is aan de boete die zou zijn opgelegd aan een onderneming die het hele jaar door 75 werknemers in dienst heeft. Dit terwijl zo’n onderneming feitelijk veel groter is dan de onderneming van eiseres. Dit is niet rechtvaardig, onevenredig en in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus eiseres. Vanwege het voorgaande ligt het in de rede om uit te gaan van het gemiddeld aantal werknemers in de onderzoeksperiode. In bezwaar heeft eiseres becijferd dat de op te leggen boete dan, na matiging vanwege het tijdsverloop, ten hoogste € 78.850,– zou bedragen. 7.1. De minister stelt dat bij een inspectie idealiter voor alle werknemers van een bedrijf wordt gekeken of de werkgeefster aan de bepalingen van de Wml heeft voldaan. Dat is gezien de capaciteit van de Nederlandse Arbeidsinspectie onmogelijk. Daarom hanteren de inspecteurs een werkwijze voor ondernemingen die meer dan tien werknemers in dienst hebben. Bij zulke ondernemingen wordt 25% van het totale personeelsbestand van de onderneming onderzocht, met een minimum van tien en een maximum van dertig werknemers. Het aantal werknemers wordt hierbij afgerond naar boven. De inspecteurs gaan uit van het maximale aantal werknemers dat gedurende de onderzoeksperiode bij de onderneming in dienst was. De inspecteurs onderzoeken de verzamelloonstaat en kijken naar de maand waarin de onderneming de meeste werknemers in dienst had. De minister acht deze werkwijze van de inspecteurs niet onredelijk. Hierbij is overwogen dat het wenselijk is dat de inspecteurs voor de gehele onderzoeksperiode vaststellen of werknemers conform de Wml zijn betaald, aldus de minister. 7.2. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Daartoe overweegt zij als volgt. 7.3. Gelet op de beperkte onderzoekscapaciteit kan de minister in redelijkheid het uitgangspunt hanteren dat de inspecteurs uitgaan van het maximaal aantal werknemers dat in een maand in de onderzoeksperiode bij de onderneming in dienst was. De verplichting om de in artikel 18b, tweede lid, van de Wml genoemde gegevens te verstrekken geldt per werknemer en bij overtreding kan daarom voor iedere werknemer aan de werkgeefster een boete worden opgelegd. Dat volgt uit artikel 18c, tweede lid, van de Wml en artikel 8, eerste lid, van de Beleidsregel 2018. Omdat het uitgangspunt is dat iedere werknemer zou moeten worden onderzocht, maar dat vanwege capaciteitsproblemen niet mogelijk is, is het niet onredelijk dat de inspecteurs uitgaan van het maximaal aantal werknemers in de onderzoeksperiode. 7.4. In het onderhavige geval heeft de inspectie aanvankelijk 28 overtredingen geconstateerd. De minister heeft vastgesteld dat dit in strijd is met zijn hiervoor genoemde onderzoeksbeleid en daarom volstaan met het opleggen van een boete voor 18 overtredingen, waarbij het aantal werknemers is afgerond naar beneden. Daarbij heeft de minister bovendien gekozen voor die werknemers waarvan het dienstverband het kortst was. Gelet op de Beleidsregel 2018 worden dan lagere boetes opgelegd, in vergelijking met de boetes die kunnen worden opgelegd aan werknemers die een langer dienstverband hebben. Daarmee is eiseres in dit geval niet tekort gedaan. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de hoogte van de boete niet onevenredig. Verder is niet gebleken dat sprake is van gelijke gevallen waarin bij het opleggen van een boete is uitgegaan van een gemiddeld aantal medewerkers of dat anderszins sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Cumulatie van boetes? 8. Eiseres voert aan dat sprake is van een ongerechtvaardigde cumulatie van boetes. De minister heeft 18 overtredingen vastgesteld, waarbij het telkens ging om exact dezelfde soort overtreding. Het simpelweg optellen van de achttien boetebedragen leidt tot een onevenredig hoge boete. Een (aanvullende) matiging van 10% ligt in de rede. Zij wijst op een uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024. 8.1. De minister stelt dat een boete wordt opgelegd voor iedere werknemer van wie een werkgeefster niet of niet tijdig de gegevens verstrekt als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Dat volgt uit artikel 18c, tweede lid, van de Wml en artikel 8, eerste lid, van de Beleidsregel 2018. Voor de berekening van de hoogte van de totale boete geldt dat per werknemer en daarmee per overtreding een boete wordt opgelegd. Zoals de Afdeling herhaaldelijk heeft geoordeeld, strekken de bepalingen uit de Beleidsregel 2018 ertoe dat aan een werkgeefster de maximale boete wordt opgelegd voor iedere werknemer waarover de werkgeefster geen of onvoldoende schriftelijke bescheiden heeft verstrekt, op grond waarvan kan worden gecontroleerd of zij ten behoeve van die werknemer aan haar verplichtingen tot het betalen van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag heeft voldaan. Dat beleid acht de Afdeling niet onredelijk. De minister verwijst hierbij naar uitspraken van de Afdeling van 27 januari 2021, 14 juni 2023 en 16 oktober 2024. 8.2. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een verboden cumulatie van boetes of een onevenredige hoogte daarvan. Dat licht zij hierna toe. 8.3. De cumulatie van boetes voor overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml volgt rechtstreeks uit de cumulatiebepaling in artikel 18c, tweede lid, van de Wml. Volgens vaste (en door de minister genoemde) rechtspraak zijn de bepalingen uit de Beleidsregel 2018 die ertoe strekken dat voor iedere werknemer een boete wordt opgelegd niet onredelijk. In dit geval heeft eiseres achttien op zichzelf staande overtredingen begaan die elk afzonderlijk beboetbaar zijn. Anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024 gaat het hier niet om dezelfde overtreding ten aanzien van dezelfde persoon, maar om dezelfde overtreding ten aanzien van achttien verschillende personen. De door eiseres genoemde uitspraak ziet op een andere situatie en is daarom geen aanleiding om in dit geval de hoogte van de boete te matigen. Matiging vanwege getroffen maatregelen? 9. Eiseres voert aan dat zij inmiddels het door haar betaalde loon en de door haar werknemers gewerkte uren adequaat administreert. Daartoe zijn vanaf januari 2022 maatregelen getroffen die adequaat zijn. Volgens haar is het ondenkbaar dat zij in de toekomst artikel 18b, tweede lid van de Wml opnieuw zal overtreden. Direct na de laatste dag van de maand worden de gewerkte uren in kaart gebracht – op grond van de urenbriefjes – en worden de werknemers uitbetaald op basis van het aantal uren dat zij hebben gewerkt. Daarmee betaalt zij het loon uit zo snel als redelijkerwijs mogelijk. De minister wijst op artikel 7:623 BW om te beargumenteren dat de maatregelen die in het kader van artikel 18b lid 2 Wml zijn getroffen, niet adequaat zouden zijn. Deze redenering is onzuiver en onjuist, aldus eiseres. Het gaat er om dat zij adequate maatregelen heeft getroffen om overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml te voorkomen en dat heeft zij. Tijdens de hoorzitting in bezwaar is gesproken over het belang van evaluatie van maatregelen. Zij heeft vervolgens haar accountant gevraagd om haar loonadministratie te beoordelen. Volgens de accountant zijn alle gegevens ten aanzien van de periodieke mutaties op de juiste wijze verwerkt. Voor wat betreft de salarisbetalingen met betrekking tot het wettelijk minimumloon zijn volgens hem geen negatieve afwijkingen geconstateerd. 9.1. De minister stelt zich op het standpunt dat maatregelen alleen tot matiging van de boete kunnen leiden als zij zo snel mogelijk en uit eigen beweging zijn genomen. Ter zitting is naar voren gebracht dat de minister voor wat betreft de matiging van boetes op grond van de Wml vanwege getroffen maatregelen aansluit bij het beleid dat wordt gehanteerd bij toepassing van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Dit betekent dat de maatregelen vóór de boetekennisgeving moeten zijn genomen. Als de maatregelen daarna worden genomen, zijn die maatregelen niet meer uit eigen beweging genomen, maar onder druk van een boetekennisgeving. Dat eiseres naar aanleiding van de beslissing op bezwaar nog maatregelen heeft genomen om toekomstige, soortgelijke overtredingen van de Wml te voorkomen, wat daar ook van zij, kan daarom niet maken dat de boete gematigd moet worden, aldus de minister. 9.2. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank is van oordeel dat een matiging van 12,5% van het boetebedrag passend en geboden is, gelet op de maatregelen die eiseres heeft genomen ter voorkoming van herhaling van de overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Dat licht zij hierna toe. 9.3. In het bestreden besluit overweegt de minister dat maatregelen die na de overtreding zijn genomen reden kunnen zijn om de boete te matigen. De Beleidsregel 2018 bevat geen beleid op dit punt. De minister heeft ter zitting toegelicht dat hij voor wat betreft matiging van Wml-boetes vanwege getroffen maatregelen het matigingsbeleid volgt dat geldt voor boetes op grond van de Wav. Gelet op artikel 9 van de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2025 (Beleidsregel Wav) is voor matiging vereist dat die maatregel adequaat is. Maatregelen zijn volgens de Beleidsregel Wav adequaat als zij zijn gericht op het voorkomen van dezelfde overtreding en als zij zo snel mogelijk na de overtreding en in ieder geval voor de boetekennisgeving zijn genomen. Zo’n adequate maatregel leidt volgens artikel 9 van de Beleidsregels Wav tot een matiging van 12,5% per overtreding. In de toelichting staat dat het moet gaan om maatregelen die zijn genomen om overtreding van “hetzelfde artikel” te voorkomen. De Beleidsregel Wav geldt vanaf 1 februari 2025 en gold dus nog niet ten tijde van het in deze zaak bestreden besluit. In de toelichting bij de Beleidsregel Wav staat dat de daarin opgenomen regeling over matiging vanwege adequate maatregelen het reeds bestaande interne beleid expliciet maakt. Daaruit leidt de rechtbank af dat er ten tijde van het in deze zaak bestreden besluit een vaste gedragslijn bestond en werd toegepast die overeenkomt met wat daarna is verwoord in artikel 9 van de Beleidsregel Wav. 9.4. Matiging kan plaatsvinden als het gaat om adequate maatregelen die tijdig zijn genomen en die zijn gericht op het voorkomen van dezelfde overtreding. In het geval van eiseres moet dus worden beoordeeld of de maatregelen voldoende en adequaat zijn om een nieuwe overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml te voorkomen. De minister heeft daarom ten onrechte ook andere vermeende overtredingen van de Wml en het BW betrokken bij zijn beoordeling. Het gaat er om of de maatregelen die eiseres heeft getroffen overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml kunnen voorkomen en niet of er soortgelijke overtredingen zijn waarvoor al dan niet maatregelen zijn getroffen. 9.5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres deugdelijk onderbouwd dat zij inmiddels adequate maatregelen heeft getroffen door de wijze waarop zij haar loon- en financiële administratie heeft aangepast teneinde te voldoen aan de verplichtingen uit artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Daarvoor is onder meer van belang dat in beroep door eiseres is gewezen op een emailbericht verzonden op 9 augustus 2024 van haar accountant, waarin dat wordt bevestigd. De minister heeft dat niet gemotiveerd betwist, maar slechts gewezen op andere vermeende overtredingen die nog zouden bestaan en ten aanzien waarvan nog geen maatregelen zijn getroffen. Uit wat hiervoor in 9.4. is overwogen volgt dat die andere overtredingen, wat daar verder ook van zij, geen rol spelen bij de vraag of aanleiding is voor matiging vanwege adequate maatregelen die getroffen zijn om herhaling van overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml te voorkomen. 9.6. De rechtbank is van oordeel dat eiseres de maatregelen vóór de boetekennisgeving (van 25 januari 2024) en dus tijdig heeft getroffen. Eiseres heeft (in haar zienswijze) toegelicht dat de verbeteringen in haar loon- en financiële administratie in 2022 zijn doorgevoerd. De minister heeft dat niet betwist. Weliswaar is het hiervoor genoemde bericht van de accountant van na de boetekennisgeving, maar dat bericht gaat over een evaluatie van maatregelen die al (veel) eerder waren getroffen. Hoogte van de boete; onevenredig? 10. Eiseres voert aan dat de boete van € 112.100,– niet in verhouding staat tot de vermeende overtredingen (niet of onvoldoende verstrekken van gegevens over loon en gewerkte uren). Die boete is vele malen hoger dan de boete die zou zijn opgelegd als daadwerkelijk was vastgesteld dat eiseres werknemers zou hebben onderbetaald. Volgens haar had de minister aansluiting moeten zoeken bij de boete die had kunnen worden opgelegd op grond van artikel 7 Wml gelezen in samenhang met artikel 2 van de Beleidsregel 2018. Door dit niet te doen, maar enkel te handhaven op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml en artikel 8 van de Beleidsregel 2018, is in strijd met het evenredigheidsbeginsel en gelijkheidsbeginsel gehandeld. Eiseres verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 maart 2021. In die zaak kon de staatssecretaris volgens haar niet exact vaststellen hoeveel uren de betreffende werknemers hadden gewerkt en kon dus ook de hoogte van het betaalde uurloon niet worden vastgesteld. De staatssecretaris heeft er in die zaak voor gekozen om in de gevallen waarin vast stond dat de werknemer meer dan drie dagen per week heeft gewerkt, aan te nemen dat minimaal 36 uur is gewerkt. Zodoende kon in die gevallen worden gehandhaafd op grond van artikel 7, eerste lid van de Wml, in plaats van op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Ook in de onderhavige zaak moet deze redenering worden gevolgd. Dan zou de boete aanzienlijk lager zijn geweest. Eiseres berekent de boete op € 19.750, als die zou zijn gebaseerd op onderbetaling. Als de contante betalingen niet zouden zijn verricht en er óók vanuit zou moeten worden gegaan dat de verrekende huisvestingskosten niet zouden meetellen voor het loon, dan zou de totale boete vanwege onderbetaling maximaal € 33.500,– zijn. 10.1. De minister stelt zich op het standpunt dat eiseres is beboet omdat zij de door de inspecteurs gevorderde bescheiden niet volledig heeft verstrekt en niet omdat zij de werknemers heeft onderbetaald. Dat de hoogte van eventuele onderbetalingen van de werknemers relatief bescheiden is geweest, is nooit vastgesteld. De hoogte van eventuele onderbetalingen hebben de inspecteurs niet vast kunnen stellen omdat eiseres niet voldaan heeft aan de inlichtingenvordering. Dat de inspecteurs de hoogte van de onderbetalingen niet konden vaststellen, is te wijten aan en komt voor rekening van eiseres en daarom is er geen reden voor het opleggen van een boete waarvan de hoogte is gebaseerd op onderbetaling of voor matiging van de boete. 10.2. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel omdat de boete mogelijk lager zou zijn geweest als eiseres haar werknemers zou hebben onderbetaald. Dat licht zij hierna toe. 10.3. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt, zoals dat hiervoor is weergegeven in rechtsoverweging 10.1. De uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 maart 2021 gaat over een andere situatie. In die zaak kon namelijk wel met redelijke zekerheid worden vastgesteld of en in welke mate sprake was van onderbetaling. In de zaak van eiseres heeft de minister dat nu juist niet kunnen vaststellen vanwege de ontbrekende en tegenstrijdige gegevens. Voor de hele onderzoeksperiode is onduidelijk gebleven hoeveel uren de achttien werknemers daadwerkelijk hebben gewerkt, welk loon daarvoor daadwerkelijk is uitbetaald en hoe dat uitbetaalde loon is gespecificeerd. Matiging vanwege schending van de redelijke termijn 11. Eiseres stelt dat de redelijke termijn is overschreden. Die is volgens haar niet aangevangen met de boetekennisgeving, maar al veel eerder. Voor de boetekennisgeving bestond bij haar al een meer dan redelijke verwachting dat een boete zou worden opgelegd. Zij wijst in dit verband naar de gesprekken van 29 maart 2021, 20 september 2021, 18 oktober 2021 en 14 december 2021. Daarnaast is onnodig veel tijd verstreken tussen het boeterapport (31 januari 2023) en de boetekennisgeving (25 januari 2024) en tussen de boetekennisgeving tot de beslissing op bezwaar (10 maanden). Daarom ligt matiging van de boete met 25% in de rede. 11.1. De minister stelt zich op het standpunt dat als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn wordt overschreden als de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet in het geschil in eerste aanleg. Volgens de Afdeling begint de redelijke termijn te lopen ‘op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd’. De hoofdregel is dat de redelijke termijn begint te lopen vanaf de boetekennisgeving en dus in dit geval op 25 januari 2024. Dat de inspecteurs vóór de datum van de kennisgeving in het kader van hun toezichthoudende functie controlevragen aan bestuurders van eiseres hebben gesteld, maakt niet dat van de hoofdregel afgeweken moet worden. Aan deze controlevragen kon eiseres niet in redelijkheid de verwachting ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd. Bovendien besluiten niet de inspecteurs, maar de boeteoplegger van de afdeling Boete, Dwangsom en Inning van de Nederlandse Arbeidsinspectie of een boete opgelegd zal worden. De minister verzet zich niet tegen een passende matiging van de boete. Als de rechtbank binnen zes weken na de zitting uitspraak doet, zal de redelijke termijn met meer dan zes, maar met minder dan 12 maanden overschreden zijn. In dat geval ligt een matiging van de boete met 10%, met een maximum van € 2.500,–, in de rede. De minister verwijst naar een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 30 juni 2025. In het geval van eiseres is een matiging van de boete met € 2.500,– gepast. Een matiging met 10% van het boetebedrag (€ 11.210,–) zou namelijk de voornoemde maximummatiging van € 2.500,– overschrijden en daar is geen aanleiding voor. 11.2. De rechtbank is van oordeel dat matiging van het boetebedrag met € 2.500,– passend en geboden is vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Dat licht zij hierna toe. 11.3. In geschil is vanaf welk moment de redelijke termijn is gaan lopen en welke matiging passend en geboden is als deze termijn wordt overschreden. Volgens vaste rechtspraak gaat de redelijke termijn lopen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat een boete zal worden opgelegd. In de regel is die handeling de boetekennisgeving. In de grote meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving dateert, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt. 11.4. Er bestaat geen aanleiding om daarop in het onderhavige geval een uitzondering te maken. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat vóór de boetekennisgeving een handeling is verricht waaraan zij in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat een boete zou worden opgelegd. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 25 januari 2024, de dag van verzending van de boetekennisgeving. De termijn eindigt op 27 augustus 2026, de dag waarop de rechtbank uitspraak doet. De redelijke termijn is daarom met zeven maanden en twee dagen overschreden. 11.5. In een geval waarin de redelijke termijn is overschreden wordt de boete verminderd met 10% bij een overschrijding met meer dan zes maanden doch niet meer dan twaalf maanden, waarbij de omvang van de vermindering niet meer bedraagt dan € 2.500.

Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: de voor deze uitspraak belangrijke verdragsbepaling en wet- en regelgeving Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms Article 6 1. In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Judgment shall be pronounced publicly but the press and public may be excluded from all or part of the trial in the interests of morals, public order or national security in a democratic society, where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties so require, or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice. Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:10a Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden. Artikel 5:20 1. Een ieder is verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. 2-4. […] Artikel 5:46 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 3. […] Artikel 5:51 1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport. 2. […] Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag Artikel 7 1. De werknemer die de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt heeft voor de arbeid door hem in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever recht op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld. 2-5. […] 6. De werkgever is met toepassing van artikel 623 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek verplicht het minimumloon tijdig te voldoen. Artikel 18b 1. […] 2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van: a. een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken; b. bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan; c. bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt; d. bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn ingehouden op of verrekend met het minimumloon; e. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 12b de volgende gegevens blijken: 1°. de schriftelijke overeenkomst, bedoeld in dat artikel; 2°. de omvang van de productie van de werknemer, waar nodig uitgesplitst naar de verschillende onderdelen per stukloonnorm op grond van artikel 12a, derde lid, die hierop van toepassing is, in een uitbetalingstermijn; f. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 13a de volgende gegevens blijken: 1°. de periode waarin de langere feitelijke arbeidsduur is ontstaan; 2°. de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur; 3°. het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald; 4°. het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald; 3. Voor de toepassing van het tweede lid wordt als werkgever aangemerkt degene in of ten behoeve van wiens onderneming, bedrijf of inrichting een persoon arbeid verricht of heeft verricht of waarvan op grond van feiten en omstandigheden naar redelijk vermoeden een persoon arbeid verricht of heeft verricht. De in de eerste zin bedoelde persoon wordt in dat geval voor de toepassing van het tweede lid aangemerkt als werknemer. Hetgeen in de eerste zin is bepaald geldt behoudens tegenbewijs. Artikel 18c 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding. 2. De ter zake van de bij of krachtens deze wet gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan. Artikel 18i 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. Artikel 18a, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing. 2. Indien een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid is gegeven en herhaling van de overtreding of een latere overtreding als bedoeld in het eerste lid is geconstateerd, kan door de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, aan de werkgever bij beschikking een bevel als bedoeld in het eerste lid worden opgelegd dat wordt opgevolgd met ingang van het in de beschikking aangeven tijdstip. Deze beschikking wordt niet gegeven zolang wegens de eerste overtreding, bedoeld in het eerste lid, nog niet een bestuurlijke boete is opgelegd. 3. De constatering van de overtreding, bedoeld in het eerste of tweede lid, wordt vastgelegd in een boeterapport. 4. De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken. 5. De ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, is bevoegd met betrekking tot het bevel, bedoeld in het tweede lid, met inbegrip van de oplegging van een last onder bestuursdwang, de nodige maatregelen te treffen, de nodige aanwijzingen te geven en de hulp van de sterke arm in te roepen. 6. Ieder wie zulks aangaat is verplicht zich te gedragen overeenkomstig een bevel als bedoeld in het tweede lid en een maatregel of aanwijzing als bedoeld in het vijfde lid. 7. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot het eerste en tweede lid. Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag Artikel 3 1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 18i, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen. 2. Indien een ernstige overtreding is geconstateerd, wordt in afwijking van het eerste lid, een waarschuwing als bedoeld in artikel 18i, eerste lid, van de wet gegeven bij de eerste overtreding en wordt, indien opnieuw dezelfde of een soortgelijke overtreding is geconstateerd die eveneens ernstig is, een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen. 3. Als een ernstige overtreding als bedoeld in het tweede lid wordt aangemerkt de overtreding waarbij: a. de onderbetaling, inhouding of verrekening in strijd met artikel 13 van de wet of het niet compenseren of niet uitbetalen van de langere arbeidsduur in strijd met artikel 13a van de wet: 1°. als soortgelijke overtreding is aangemerkt in artikel 6, tweede lid; 2°. de overtreding of voornoemde overtredingen gezamenlijk per werknemer ten minste 25 procent van het wettelijk minimumloon bedraagt; en 3°. ten minste 20 werknemers zijn betrokken; of b. de onderbetaling, inhouding of verrekening in strijd met artikel 13 van de wet of het niet compenseren of uitbetalen van de langere arbeidsduur in strijd met artikel 13a: 1°. de onderbetaling, inhouding of verrekening in strijd met artikel 13 van de wet of het niet compenseren of uitbetalen van de langere arbeidsduur in strijd met artikel 13a: 2°. de overtreding of voornoemde overtredingen gezamenlijk ten minste 50 procent van het wettelijk minimumloon bedraagt; of c. artikel 18b, tweede lid, van de wet niet is nageleefd. 4. Indien de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven, kan worden afgezien van een waarschuwing als bedoeld in het eerste en tweede lid en kan worden afgezien van een bevel als bedoeld in het eerste en tweede lid. Burgerlijk wetboek Artikel 7:623 De werkgever is verplicht het in geld naar tijdruimte vastgestelde loon te voldoen telkens na afloop van het tijdvak waarover het loon op grond van de overeenkomst moet worden berekend, met dien verstande dat het tijdvak voor voldoening niet korter is dan één week en niet langer is dan één maand. Het tijdvak na afloop waarvan het loon moet worden voldaan, kan bij schriftelijke overeenkomst worden verlengd, maar niet langer dan tot een maand wanneer het tijdvak waarover het loon op grond van de overeenkomst moet worden berekend, een week of korter is, en tot niet langer dan tot een kwartaal wanneer het tijdvak waarover het loon op grond van de overeenkomst moet worden berekend, een maand of langer is. […]