Procesverloop

Beoordeling door de rechtbank Waar gaat deze zaak over? 2. Eiser heeft op 30 december 2020 een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) ingediend bij verweerder (verzoek 1). Hierin wordt verzocht om documenten over de periode van februari 2020 tot en met de datum van indiening van het verzoek waaruit blijkt hoe de wettelijke aansprakelijkheid is geregeld tussen de overheid en leveranciers van de COVID-19 vaccins die Nederland afneemt of gaat afnemen. Het gaat hierbij onder meer om memo’s, adviezen, contacten, verslagen, mails en Whatsapp-berichten. 2.1. Op 6 december 2021 heeft eiser een aanvullend Wob-verzoek bij verweerder ingediend (verzoek 2). Hierin wordt om dezelfde informatie verzocht als in verzoek 1, maar dan over de periode van 30 december 2020 tot en met de datum van indiening van het aanvullende verzoek. Wat heeft verweerder besloten? Primaire besluitvorming 3. Gelet op de grote hoeveelheid aan informatie over COVID-19 binnen het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de vele verzoeken die zijn binnengekomen om openbaarmaking hiervan, heeft verweerder ervoor gekozen om de beschikbare documenten die raken aan al deze verzoeken gefaseerd openbaar te maken. 3.1. Met het deelbesluit van 19 december 2022 heeft verweerder besloten om documenten openbaar te maken die zien op de maand januari 2021 uit de categorie “Vaccinaties en medicatie”. Na een zoekslag te hebben verricht heeft verweerder 15.400 documenten aangetroffen. Met het deelbesluit van 22 december 2022 heeft verweerder besloten om documenten uit diezelfde categorie openbaar te maken die zien op de maand februari 2021. Na een zoekslag te hebben verricht heeft verweerder 13.420 documenten aangetroffen. Voor zover de in beide zoekslagen aangetroffen documenten raken aan de verzoeken van eiser, heeft verweerder deze opgenomen in een inventarislijst. Deze zogenaamde ‘C-inventarislijst’ is bij de besluitvorming aan eiser verstrekt. Ten aanzien van alle aangetroffen informatie heeft verweerder bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld, geweigerd openbaar te maken. Verder heeft verweerder de openbaarmaking van informatie die betrekking heeft op bijzondere persoonsgegevens of persoonsgegevens van strafrechtelijke aard achterwege gelaten. Verder heeft verweerder bepaalde informatie niet openbaar gemaakt omdat dit de internationale betrekkingen van Nederland kan schaden. Informatie die het economische of financiële belang van de Staat kan schaden, heeft verweerder ook niet openbaar gemaakt. De openbaarmaking van documenten die het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten kunnen schaden heeft verweerder achterwege gelaten. Ditzelfde geldt voor documenten waarvan de openbaarmaking het belang van de inspectie, controle en toezicht van bestuursorganen kan schaden.Daarnaast heeft verweerder in bepaalde documenten persoonsgegevens geanonimiseerd vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Ook heeft verweerder geweigerd om documenten openbaar te maken om te voorkomen dat de veiligheid van personen of bedrijven in het geding komt, of wanneer openbaarmaking leidt tot sabotage. Verder heeft verweerder diverse documenten, waaronder concepten van definitieve documenten, niet openbaar gemaakt omdat dit schadelijk kan zijn voor het functioneren van de Staat. In uitzonderlijke gevallen heeft verweerder informatie waarvan openbaarmaking leidt tot onevenredige benadeling en de voorkoming daarvan zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking, niet openbaar gemaakt. Tot slot heeft verweerder in een deel van de verstrekte documenten passages weggelaten, dan wel openbaar gemaakt maar in geanonimiseerde vorm, omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen in zouden houden. 3.2. In beide primaire besluiten staat opgenomen dat alvorens de documenten feitelijk (deels) openbaar worden gemaakt, derde-belanghebbenden eerst zes weken de tijd krijgen om bezwaar te maken tegen de openbaarmaking. Als zij bezwaar indienen, dan schort verweerder de feitelijke openbaarmaking op totdat de bezwaar- en eventuele beroepsprocedures zijn afgerond. Om die reden heeft verweerder ook een afschrift van de primaire besluiten naar de derde-belanghebbenden gestuurd. Bestreden besluit 4. Met het bestreden besluit van 19 april 2024 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten niet-ontvankelijk verklaard voor zover deze zijn gericht tegen het niet feitelijk verstrekken van de (deels) openbaar gemaakte stukken. Het al dan niet feitelijk verstrekken van stukken waarvan al is besloten om deze (deels) openbaar te maken betreft namelijk een feitelijke handeling. Van een appellabel besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is in dit geval dan ook geen sprake. Verweerder merkt hierover evenwel op dat de betreffende stukken binnen twee weken na verzending van het bestreden besluit aan eiser zullen worden verstrekt. Verweerder heeft het bezwaar van eiser gegrond verklaard voor zover hierin werd betoogd dat de vindplaatsen van de bij de zoekslagen aangetroffen documenten ten onrechte op de inventarislijst ontbreken. Daarop heeft verweerder de in totaal 1991 (deels en reeds) openbaar gemaakte documenten opnieuw bekeken en voorzien van een vindplaats. In een eerder stadium, namelijk op 9 oktober 2023, had verweerder al twee aangepaste inventarislijsten met daarop de vindplaatsen van de betreffende documenten naar eiser gestuurd. Verder heeft verweerder naar aanleiding van het bezwaar van eiser geconstateerd dat van 67 documenten die als ‘reeds openbaar’ waren aangemerkt, de vindplaats niet meer kon worden gevonden. Daarop is opnieuw beoordeeld of deze documenten toch niet openbaar konden worden gemaakt. Naar aanleiding van die beoordeling heeft verweerder besloten om bepaalde informatie alsnog openbaar te maken, tenzij de informatie niet kan worden gerelateerd aan het verzoek van eiser, er een uitzonderingsgrond van toepassing is of wanneer na het toepassen van een uitzonderingsgrond geen zelfstandig leesbare informatie meer overblijft. Ook op dit onderdeel heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Wat vindt eiser in beroep? 5. Eiser betoogt allereerst dat verweerder zijn bezwaar tegen het niet feitelijk verstrekken van de (deels) openbaar gemaakte documenten ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Omdat van sommige (deels) openbaar gemaakte documenten de feitelijke verstrekking pas hangende het beroep heeft plaatsgevonden, is hem de mogelijkheid ontnomen om in de bezwaarfase te controleren of verweerder ten aanzien van deze documenten de uitzonderingsgronden correct heeft toegepast. Bovendien is gebleken dat verweerder van sommige van deze documenten hangende het beroep de beoordeling heeft gewijzigd naar ‘niet openbaar’. Eiser heeft echter nooit een herstelbesluit ontvangen waarin verweerder deze wijzigingen heeft vervat. Dat maakt dat hij mag uitgaan van de beoordeling die verweerder met de primaire besluitvorming heeft gegeven en deze documenten dus alsnog (deels) openbaar moeten worden gemaakt. In het verlengde hiervan vindt eiser het onlogisch dat verweerder met het bestreden besluit 67 documenten opnieuw heeft beoordeeld die met de primaire besluiten nog zijn aangemerkt als ‘reeds openbaar’. Eiser geeft in dat verband het document ‘ [documentnaam] ’ met ID-nummer [nummer 1] als voorbeeld. Dit document was bij een van de primaire besluiten aangemerkt als ‘reeds openbaar’, zonder vermelding van de vindplaats. Met het bestreden besluit is dit document echter opnieuw beoordeeld en besloten dat deze in zijn geheel niet openbaar wordt gemaakt omdat een aantal uitzonderingsgronden van toepassing is. Dat in de (summiere) motivering hiervan staat opgenomen dat het om een conceptdocument gaat, vindt eiser gelet op de naam van het document niet geloofwaardig. Ook noemt hij in dit verband een reeks van acht documenten met ID-nummers [nummer 2] , [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 7] , [nummer 8] , [nummer 9] die allen betrekking hebben op dezelfde mailwisseling en die met het primaire besluit nog waren beoordeeld als ‘deels openbaar’. Op het moment van de feitelijke verstrekking bleek echter dat de beoordeling van de documenten met ID-nummers [nummer 5] en [nummer 7] was gewijzigd naar ‘geheel niet openbaar’. De reden van het geheel niet openbaar maken van het eerste document is dat deze buiten het verzoek valt. Eiser ziet echter niet in op welke wijze een document die onderdeel uitmaakt van een mailwisseling die verder wel openbaar is gemaakt, buiten zijn verzoek kan vallen. In de zes documenten die wél openbaar zijn gemaakt, zijn bovendien stukken tekst gelakt met als reden dat sprake is van dubbele tekst. Voor zover die dubbele tekst betrekking heeft op de twee documenten waarvan op enig moment alsnog is besloten om deze in hun geheel niet openbaar te maken, geldt natuurlijk dat in dat geval geen sprake is van een dubbele tekst. Eiser kan dit echter niet controleren omdat ook de datum en tijdstip in de mail op het betreffende document ontbreken. In dat licht vraagt eiser zich af in hoeverre het wenselijk is dat dubbele tekst wordt gelakt. Verder wijst eiser erop dat hij de (deels) openbaar gemaakte documenten aangeleverd heeft gekregen in 21 soms niet-doorzoekbare PDF-bestanden die bovendien niet op volgorde zijn samengesteld. Ook werken sommige links niet die op de inventarislijsten verwijzen naar de vindplaatsen van documenten. Het is aan verweerder om te controleren welke links niet werken en om deze dan vervolgens te herstellen. Voorts heeft verweerder een onvolledige zoekslag verricht. Er is namelijk slechts gezocht naar documenten in de mailboxen op MT-niveau en hoger. Het is echter niet uitgesloten dat op de schijven van computers en servers en workflow-systemen ook relevante informatie beschikbaarheid is die betrekking heeft op zijn verzoek. Verder betoogt eiser dat verweerder ten onrechte de conceptversies van definitieve documenten heeft geweigerd openbaar te maken. De generieke motivering die verweerder aan de weigering hiervan ten grondslag legt, is in strijd met de Woo. Verweerder had per conceptdocument per passage moeten motiveren waarom deze niet voor openbaarmaking in aanmerking komt. Ook wijst hij erop dat verweerder van sommige geweigerde concepten ten onrechte het definitieve document niet openbaar heeft gemaakt. Ook hierbij noemt hij het voorbeeld van het document ‘ [documentnaam] ’ met ID-nummer [nummer 1] . Daarbij heeft verweerder ten aanzien van enkele documenten ten onrechte de uitzonderingsgrond van het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten toegepast. Het gaat om de documenten met ID-nummers [nummer 10] , [nummer 11] , [nummer 12] , [nummer 13] , [nummer 14] , [nummer 15] , [nummer 16] en [nummer 17] . Eiser wijst erop dat het Openbaar Ministerie deze documenten in reactie op een ander Woo-verzoek wél openbaar heeft gemaakt. Na het bekijken van de betreffende informatie kwam eiser tot de conclusie dat deze geen betrekking heeft op de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Deze documenten hadden dus openbaar moeten worden gemaakt. Eiser verzoekt tot slot om een schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). Wat is het oordeel van de rechtbank? 6. De rechtbank overweegt allereerst dat op 1 mei 2022 de Wet open overheid (Woo) in werking is getreden, waarbij niet is voorzien in overgangsrecht. Nu het bestreden besluit is genomen op 19 april 2024, is in deze procedure de Woo van toepassing. Inventarislijsten en zoekslag 7. Pas op de zitting heeft verweerder verduidelijkt dat in deze zaak sprake is van twee inventarislijsten die van elkaar moeten worden onderscheiden: de C-inventarislijst en de A-inventarislijst. Zoals eerder al onder 3.1 is benoemd, heeft de C-inventarislijst slechts betrekking op de aangetroffen documenten die specifiek raken aan de verzoeken van eiser. Deze is bij de primaire besluitvorming al aan eiser verstrekt. De A-inventarislijst is met het bestreden besluit aan eiser verstrekt en bevat alle documenten die naar aanleiding van verschillende Woo-verzoeken bij de zoekslagen naar boven zijn gekomen. Daartussen bevinden zich dus ook de (opnieuw) beoordeelde documenten die specifiek zien op de verzoeken van eiser en die verweerder eerder met de primaire besluitvorming heeft opgenomen in de C-inventarislijst. Nu in de C-inventarislijst de documenten zijn opgenomen die raken aan de verzoeken van eiser, acht de rechtbank deze leidend voor de beoordeling van het onderhavige beroep. 7.1. Op de zitting heeft eiser in het verlengde van zijn eerdere betoog dat de door verweerder gehanteerde zoekslag niet volledig is geweest naar voren gebracht dat verweerder meerdere documenten die wel op de A-inventarislijst staan, ten onrechte niet heeft opgenomen op de C-inventarislijst. De rechtbank overweegt hierover dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. 7.2. De stelling van verweerder dat hij niet over meer stukken beschikt dan hij openbaar heeft gemaakt, komt de rechtbank op zichzelf niet ongeloofwaardig over. Verweerder heeft in dat kader afdoende toegelicht dat er een zoekslag heeft plaatsgevonden bij de Programmadirectie Openbaarheid en de Programmadirectie Nafase COVID-19 op de netwerkschijf en documenten in het interne archiveringssysteem op MT-niveau en hoger. Verder zijn ook documenten, e-mails en bijlagen bij e-mails van het RIVM onderzocht, evenals stukken die binnen het ministerie van VWS aanwezig zijn omdat die aangeleverd zijn door andere directies of instanties. Bij de zoekslag zijn de volgende zoektermen gehanteerd: “vaccin”, “aansprakelijkheid”, “liability”, “indemnity” en “schadeloos”. Daarbij is ook gezocht met woordvarianten en synoniemen van de woorden “vaccin” en “aansprakelijkheid” en met combinaties van de netgenoemde woorden. Tussentijds is ook beoordeeld of die zoektermen tot de gewenste resultaten hebben geleid. Het betoog van eiser dat verweerder ook had moeten zoeken op de schijven van computers en servers en workflow-systemen, volgt de rechtbank niet. Het openbaarmakingsverzoek van eiser heeft namelijk betrekking op de wijze waarop de wettelijke aansprakelijkheid is geregeld tussen de overheid en leveranciers van de COVID-19 vaccins die Nederland afneemt of gaat afnemen en aannemelijk is dat een zoekslag onder de hiervoor genoemde hoofdzakelijk bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokken dienstonderdelen van verweerder hier een volledig inzicht in geeft. Ook ten aanzien van de door verweerder gebruikte zoektermen overweegt de rechtbank dat deze geacht worden de lading van het verzoek van eiser afdoende te dekken. 7.3. Eiser heeft evenmin concrete aanknopingspunten aangedragen voor zijn betoog dat verweerder meerdere documenten uit de A-inventarislijst ten onrechte niet heeft opgenomen op de C-inventarislijst. Dit betekent dat de rechtbank in het vervolg van de uitspraak zal uitgaan van de volledigheid van de C-inventarislijst. Werkwijze verweerder feitelijke verstrekking documenten 8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte het bezwaar van eiser tegen het niet feitelijk verstrekken van de (deels) openbaar gemaakte documenten niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep van eiser is op dit onderdeel dan ook gegrond. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt. 8.1. Artikel 4.4, eerste lid, van de Woo schrijft voor dat het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk op het verzoek om informatie beslist, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is aangevangen. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat een belanghebbende in de gelegenheid wordt gesteld een zienswijze naar voren te brengen. De opschorting eindigt op het moment dat een belanghebbende een zienswijze naar voren heeft gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Op grond van het vierde lid stelt het bestuursorgaan de verzoeker op de hoogte wanneer de opschorting is geëindigd en vermeldt hij daarbij ook de termijn waarbinnen de beschikking alsnog moet worden gegeven. Indien het bestuursorgaan heeft besloten de informatie te verstrekken, dan wordt de informatie volgens het vijfde lid tegelijk met de bekendmaking van het besluit aan de verzoeker verstrekt. Dit is slechts anders als de verwachting bestaat dat een belanghebbende bezwaar heeft tegen de verstrekking van de informatie. In dat geval wordt de informatie pas verstrekt twee weken nadat de beslissing bekend is gemaakt. Als de belanghebbende binnen die termijn een voorlopige voorziening tegen de beslissing heeft ingesteld, dan wordt de openbaarmaking van de informatie opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken. 8.2. Met eiser stelt de rechtbank vast dat verweerder in deze procedure een afwijkende werkwijze heeft gevolgd dan welke hiervoor is beschreven. Zonder eerst zienswijzen bij belanghebbenden op te vragen, heeft verweerder twee primaire besluiten genomen waarin de bij de zoekslagen aangetroffen documenten zijn beoordeeld. Verweerder heeft een afschrift van deze primaire besluiten naar belanghebbenden gestuurd en hen in de gelegenheid gesteld om hiertegen binnen een termijn van zes weken bezwaar aan te tekenen. In de primaire besluiten staat vermeld dat indien een bezwaar wordt ingediend, de feitelijke openbaarmaking van de documenten wordt opgeschort totdat de bezwaar- en eventuele beroepsprocedures zijn afgerond. Op de zitting heeft verweerder hierover toegelicht dat de voorgeschreven procedure in de Woo niet voorziet in een situatie als deze waarbij er honderden belanghebbenden bij de besluiten betrokken zijn. Met de keuze voor deze alternatieve werkwijze verwacht verweerder de nodige tijdswinst te boeken waardoor er sneller op Woo-verzoeken kan worden beslist. In het verweerschrift van 29 augustus 2024 heeft verweerder gesteld dat naar aanleiding van tegen de primaire besluiten ingediende bezwaren inmiddels herstelbesluiten zijn genomen waarin bepaalde documenten opnieuw zijn beoordeeld en sommige hiervan daardoor ook van beoordeling zijn gewijzigd. Voor zover deze documenten uiteindelijk als (deels) openbaar zijn beoordeeld, heeft verweerder deze inmiddels op zijn website gepubliceerd. Verweerder heeft losse inventarislijsten verstrekt aan eiser waarop de gewijzigde status van de opnieuw beoordeelde documenten staat vermeld. 8.3. Hoewel verweerder op zichzelf met juistheid heeft gesteld dat het al dan niet feitelijk verstrekken van (deels) openbaar gemaakte documenten een feitelijke handeling betreft en hier in beginsel geen bezwaar tegen open staat, laat dit onverlet dat verweerder met de hiervoor beschreven methode evident in strijd met de Woo heeft gehandeld en de rechtbank over de band van het zorgvuldigheidsbeginsel kan beoordelen of eiser hierdoor in zijn belangen is geschaad. In dat kader stelt de rechtbank vast dat verweerder pas op 29 augustus 2024, dus 2 jaar en 9 maanden nadat eiser de openbaarmakingsverzoeken had ingediend en ruim 4 maanden na het nemen van het bestreden besluit, aan eiser heeft medegedeeld dat alle (deels) openbaar gemaakte documenten inmiddels waren gepubliceerd en daarmee feitelijk waren verstrekt. Dit betekent dat eiser in de bezwaarfase niet in de gelegenheid is geweest om de door verweerder op deze documenten toegepaste uitzonderingsgronden te controleren en hier eventueel tegen op te komen en alleen al om die reden kan worden aangenomen dat hij door de handelingswijze van verweerder in zijn belangen is geschaad. Los daarvan overweegt de rechtbank dat zij de rechtvaardiging die verweerder voor de keuze voor deze afwijkende werkwijze aandraagt, namelijk het boeken van tijdswinst waardoor er sneller op Woo-verzoeken kan worden beslist, niet kan volgen. Uit artikel 4.4, derde lid van de Woo volgt namelijk dat de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort tot het moment dat belanghebbenden tegen het voorgenomen besluit een zienswijze hebben ingediend. Dat betekent dat in de tussentijd geen geslaagde beroepen niet tijdig beslissen kunnen worden ingediend. De rechtbank ziet niet in dat de procedure zoals de Woo die voorschrijft in dit geval langer zou hebben geduurd dan de zojuist genoemde 2 jaar en 9 maanden die de door verweerder gehanteerde methode in beslag heeft genomen om alle documenten feitelijk te verstrekken. 8.4. Daar komt bij dat het vooralsnog onduidelijk is ten aanzien van welke van deze documenten de beoordeling door verweerder middels een herstelbesluit is gewijzigd. Hoewel verweerder op de zitting heeft gesteld dat de beoordeling van slechts één document op de C-inventarislijst in de tussentijd is gewijzigd, werd hierop later tijdens de zitting weer teruggekomen en in plaats daarvan aangegeven dat er daarnaast ook nog een andere bezwaarprocedure is geweest die tot verschillende wijzigingen in de beoordeling heeft geleid. Eiser heeft er terecht op gewezen dat de status van een met de primaire besluiten beoordeeld document alleen kan worden gewijzigd middels een besluit. Als hiertoe naast het bestreden besluit in een later stadium ook nog andere herstelbesluiten zijn genomen, dan lag het op de weg van verweerder om deze naar eiser te sturen zodat hij hiertegen had kunnen opkomen. Op de zitting heeft verweerder erkend dat dit niet is gebeurd. Ook op dit punt staat dus vast dat eiser door de handelingswijze van verweerder in zijn belangen is geschaad. Verweerder heeft de herstelbesluiten evenmin naar de rechtbank gestuurd zodat ze eventueel met toepassing van artikel 6:19 van de Awb onderdeel hadden kunnen uitmaken van dit beroep. Nu het voor de rechtbank niet inzichtelijk is hoeveel herstelbesluiten er zijn genomen en ten aanzien van welke documenten dit is geweest, kan zij ook niet overzien hoeveel en welke belanghebbenden bij deze procedure (hadden) moeten worden betrokken. Dit klemt te meer nu juist de bestuurlijke fase ervoor is bedoeld om dergelijke knelpunten in kaart te brengen. 8.5. Met het voorgaande in acht genomen ziet de rechtbank geen andere mogelijkheid dan het bestreden besluit te vernietigen en verweerder de opdracht te geven om binnen een termijn van vier maanden een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen. Daaraan voorafgaand moet verweerder alle genomen herstelbesluiten alsnog aan eiser verstrekken en hem in de gelegenheid stellen om hier tegenop te komen. Ook moet verweerder zelf alle belanghebbenden inventariseren en betrekken bij de uiteindelijk te nemen nieuwe beslissing op bezwaar. Hierbij moet door verweerder een inventarislijst worden bijgevoegd waarop staat vermeld welke wijzigingen er ten opzichte van de bij de primaire besluiten gevoegde C-inventarislijst hebben plaatsgevonden en of dit is gebeurd naar aanleiding van een door een belanghebbende ingediend bezwaar. Ook de links naar de vindplaatsen van deze documenten moeten op deze inventarislijst worden vermeld. Op de zitting heeft verweerder toegelicht inmiddels gebruik te maken van een nieuwe website met daarop links naar de vindplaats van documenten die goed doorzoekbaar zijn. Mocht op de inventarislijst bij de nieuwe beslissing op bezwaar desondanks de link naar een vindplaats van een document niet werken, dan mag van eiser gelet op de relatief geringe omvang van de huidige C-inventarislijst worden verwacht dat hij dit zelf aan verweerder doorgeeft, zodat verweerder dit vervolgens kan herstellen. 9. Hoewel het beroep gelet op het voorgaande al gegrond is, ziet de rechtbank in het kader van een efficiënte geschilbeslechting toch aanleiding om de overige door eiser ingediende beroepsgronden te bespreken. Geweigerde conceptversies 10. De rechtbank overweegt dat in beginsel niets in de weg staat aan een gedragslijn die bij de keuze tussen het openbaar maken van een conceptversie van een document of een definitieve versie daarvan, dicteert dat in beginsel de definitieve versie openbaar wordt gemaakt. Verweerder is ook niet gehouden om in alle gevallen naast de definitieve versie, ook alle conceptversies van een document openbaar te maken. Dit laat echter onverlet dat in zijn algemeenheid niet volgehouden kan worden dat conceptversies van documenten niet onder het bereik van de Woo kunnen vallen. Het kan immers in voorkomende gevallen nuttig zijn om kennis te nemen van de verschillen tussen concepten en de definitieve versie van een document. De vraag of een bestuursorgaan gehouden is conceptversies bij de beoordeling te betrekken hangt daarom met name af van de formulering van het Woo-verzoek. 10.1. De rechtbank heeft kennisgenomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten. Hieruit blijkt dat verweerder alle conceptversies geheel heeft geweigerd om openbaar te maken. Verweerder heeft hierover in de primaire besluiten toegelicht dat de besluitvorming plaatsvindt aan de hand van definitieve documenten. Wanneer conceptdocumenten openbaar worden gemaakt, kan er een publiek debat ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming. In de fase waarin het besluit nog vorm krijgt, moet er ruimte zijn om vertrouwelijk conceptdocumenten met elkaar uit te wisselen. Daar is geen ruimte voor als deze informatie openbaar wordt gemaakt. Hoewel in het primaire besluit staat opgenomen dat verweerder de conceptdocumenten geheel heeft geweigerd te verstrekken op grond van het belang van het functioneren van de Staat en verweerder zich ook op de zitting op dit standpunt heeft gesteld, maakt de rechtbank uit de in de uitleg opgenomen passage ‘dat er ruimte moet zijn om vertrouwelijk conceptdocumenten met elkaar uit te wisselen’ op dat verweerder de conceptdocumenten eveneens heeft geweigerd te verstrekken omdat hierin persoonlijke beleidsopvattingen staan opgenomen die bedoeld zijn voor intern beraad. 10.2. De redenering van verweerder dat wanneer conceptdocumenten openbaar worden gemaakt er een publiek debat kan ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming en dit daarom het goed functioneren van de Staat kan schaden, wordt door de rechtbank onvoldoende geacht als grondslag voor de weigering. Voor zover verweerder hiermee bedoelt dat door het in omloop zijn van meerdere documenten verwarring kan ontstaan, is dit door verweerder niet nader onderbouwd. Als dit al het geval zou zijn, dan kan verweerder dit eenvoudig oplossen door de betreffende documenten te voorzien van het label ‘concept’, zodat dit voor iedereen duidelijk is. 10.3. Het standpunt van verweerder dat concepten niet hoeven te worden verstrekt omdat de inhoud hiervan – voor zover deze afwijken van de definitieve versies – (deels) zou bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad, wordt door de rechtbank evenmin gevolgd. Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat er ruimte moet zijn om vertrouwelijk conceptdocumenten met elkaar uit te wisselen, dan wijst de rechtbank erop dat artikel 5.2, tweede lid, van de Woo de mogelijkheid biedt om persoonlijke beleidsopvattingen in niet naar personen herleidbare vorm beschikbaar te stellen. Niet is gebleken dat verweerder heeft beoordeeld of in dit geval van deze bevoegdheid gebruik had kunnen worden gemaakt. Verder kunnen conceptversies van documenten ook feitelijke informatie bevatten, en als die feitelijke informatie niet in het definitieve document is opgenomen, kan ondanks openbaarmaking van de definitieve documenten toch ook nog een afzonderlijk belang bestaan bij openbaarmaking van de conceptversies of delen daarvan. Een voorbeeld hiervan betreft het conceptdocument met ID-nummer [nummer 18] , die ziet op een motie aan de Tweede Kamer over de testaanpak. Hierin staat feitelijke informatie opgenomen over het aantal besmette en geteste personen die niet is terug te vinden in het uiteindelijke definitieve document. De rechtbank ziet niet in waarom deze feitelijke informatie niet openbaar kan worden gemaakt. Hoewel verweerder op de zitting heeft gesteld dat voor zover feitelijke informatie uit een conceptversie niet openbaar is gemaakt, hiervan de reden is dat deze informatie onlosmakelijk verbonden is met de passages waarop uitzonderingsgronden van toepassing zijn, kan de rechtbank deze uitleg in ieder geval ten aanzien van dit voorbeeld niet volgen. Uit dit voorbeeld blijkt ook dat verweerder, in tegenstelling tot wat hij op de zitting heeft gesteld, niet per document en per passage hiervan heeft beoordeeld of deze voor openbaarmaking in aanmerking komt. 10.4. Het voorgaande maakt dat het beroep van eiser ook op dit punt gegrond is. Met inachtneming van wat onder 10.2 en 10.3 is overwogen, moet verweerder in de nieuwe beslissing op bezwaar alsnog per document of gedeelte daarvan motiveren waarom de als concept aangemerkte documenten niet geheel of deels openbaar gemaakt kunnen worden. Belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten 11. Openbaarmaking blijft achterwege indien het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het belang dat gemoeid is met de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Het doel van deze uitzonderingsgrond is te voorkomen dat de opsporing en vervolging van strafbare feiten zou kunnen worden gefrustreerd door (vroegtijdige) openbaarmaking van gegevens die opsporingsambtenaren of het OM hebben vergaard. De uitzonderingsgrond ziet voornamelijk op informatie over de strafrechtelijke kant van het overheidsoptreden, niet op gegevens die zijn verzameld in het kader van de bestuursrechtelijke handhaving van de openbare orde. Het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten neemt ten opzichte van het belang van openbaarheid van informatie af zodra een strafrechtelijk onderzoek is afgesloten en vervolgens is besloten niet tot vervolging over te gaan. 11.1. In het verweerschrift van 13 januari 2025 heeft verweerder toegelicht af te hebben gezien van het openbaar maken van de documenten met ID-nummers [nummer 10] , [nummer 11] , [nummer 12] , [nummer 13] , [nummer 14] , [nummer 15] , [nummer 16] en [nummer 17] met als reden dat sprake was van een strafrechtelijke vervolging van een bepaalde natuurlijke persoon en van een rechtspersoon. De stukken gaan over de vraag of aangifte zal worden gedaan. Ook blijkt uit de stukken dat onderzoek wordt gedaan naar een private partij die vaccins aanbiedt. Dat het OM wél heeft besloten om de stukken openbaar te maken, heeft volgens verweerder wellicht te maken met het feit dat de strafrechtelijke procedure inmiddels is afgerond. De betreffende stukken zijn namelijk met het primaire besluit van 19 december 2022 al beoordeeld. 11.2. Na kennisname van de vertrouwelijke stukken komt de rechtbank eveneens tot de conclusie dat de betreffende documenten zien op de vraag of er aangifte zal worden gedaan tegen een natuurlijke persoon en een rechtspersoon. Op de vraag van de rechtbank op de zitting of uiteindelijk ook daadwerkelijk aangifte tegen die rechtspersoon is gedaan, kon verweerder echter geen antwoord geven. Op de zitting is gebleken dat verweerder hierover evenmin navraag heeft gedaan bij het OM. Hierdoor is het onduidelijk of ten tijde van de beoordeling van deze documenten daadwerkelijk tot vervolging is overgegaan van die betreffende rechtspersoon. Dat maakt weer dat het voor de rechtbank niet goed mogelijk is om te beoordelen of verweerder ten aanzien van deze documenten heeft mogen besluiten dat het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het belang dat gemoeid is met de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Hoewel eiser pas hangende het beroep tegen de toepassing van deze weigeringsgrond is opgekomen en het bestreden besluit om die reden op dit onderdeel niet onrechtmatig kan zijn, laat dit onverlet dat verweerder bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar gelet op de ex-nunc toetsing alsnog is gehouden om dit onderdeel met inachtneming van het voorgaande opnieuw tegen het licht te houden. Beoordeling documenten met ID-nummers [nummer 2] , [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 7] , [nummer 8] , [nummer 9] die betrekking hebben op dezelfde mailwisseling 12. Na kennisname van de vertrouwelijke stukken is de rechtbank gebleken dat het document met ID-nummer [nummer 5] ziet op communicatie over de vaccinatiestrategie die zal worden toegepast. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat dit document buiten de reikwijdte van het verzoek van eiser valt. 13. Ten aanzien van wat eiser heeft betoogd over dubbele tekst die is gelakt in de zes documenten van de betreffende mailwisseling die wél (deels) openbaar zijn gemaakt, overweegt de rechtbank als volgt. Na kennisname van de vertrouwelijke stukken is gebleken dat verweerder de betreffende dubbele tekst ook niet met toepassing van artikel 8:29 van de Awb naar de rechtbank heeft gestuurd. Er wordt slechts benoemd dat sprake is van dubbele tekst. Net als eiser kan de rechtbank om die reden niet controleren of die dubbele tekst betrekking heeft op de twee documenten waarvan verweerder bij de feitelijke verstrekking alsnog heeft besloten om deze in hun geheel niet openbaar te maken. Het beroep van eiser is daarom ook op dit punt gegrond. De rechtbank draagt verweerder op om bij de nieuwe beslissing op bezwaar duidelijk aan te geven waar de betreffende dubbele tekst betrekking op heeft zodat dit voor eiser controleerbaar is. Wijziging beoordeling 67 documenten die met de primaire besluiten waren aangemerkt als ‘reeds openbaar’ 14. Naar aanleiding van de stelling van eiser dat het ongeloofwaardig is dat van 67 bij de primaire besluiten als ‘reeds openbaar’ beoordeelde op een later moment van beoordeling kunnen wijzigen, heeft de rechtbank kennisgenomen van de vertrouwelijk stukken en hier steekproefsgewijs onderzoek naar gedaan. Hieruit is niet gebleken dat een van deze documenten eerder daadwerkelijk door verweerder openbaar is gemaakt. Het door eiser zelf in dit verband als voorbeeld aangehaalde document ‘ [documentnaam] ’ met ID-nummer [nummer 1] blijkt na onderzoek inderdaad een concept te zijn dat niet eerder openbaar is gemaakt. Dat de naamgeving van dit document anders doet vermoeden, doet aan die conclusie niet af. Overschrijding redelijke termijn 15. Over het betoog van eiser dat sprake is van een schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM en hij daarom in aanmerking komt voor een schadevergoeding, overweegt de rechtbank als volgt. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftenprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren gerekend vanaf het moment waarop het rechtsmiddel is ingesteld. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Tot de omstandigheden die een langere behandelingsduur kunnen rechtvaardigen worden onder meer gerekend de invloed van de belanghebbende en/of diens gemachtigde op de duur van het proces. 15.1. De redelijke termijn is aangevangen op 27 januari 2023, de dag van ontvangst van het eerste door eiser ingediende bezwaarschrift tegen beide primaire besluiten. Verweerder heeft op 19 april 2024 met het bestreden besluit op het bezwaar van eiser beslist. De rechtbank heeft met deze uitspraak van 12 mei 2025 beslist op het beroep van eiser tegen het bestreden besluit. Vanaf de ontvangst van de bezwaarschriften van eiser tegen de primaire besluiten tot aan deze einduitspraak van 12 mei 2025 zijn 2 jaar en 3,5 maanden verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn in deze zaak, afgerond naar boven, met een half jaar is overschreden. In dit geval is niet gebleken van omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging of verkorting van deze termijn. Dit betekent dat eiser in aanmerking komt voor een schadevergoeding van een bedrag van € 500,-. Nu verweerder de maximale termijn voor de behandeling van het bezwaar van zes maanden met 8 maanden heeft overschreden en de rechtbank binnen de behandelingsduur van anderhalf jaar is gebleven, moet de gehele overschrijding van de redelijke termijn worden toegerekend aan verweerder. Dat betekent dat verweerder een bedrag van € 500,- aan schadevergoeding aan eiser moet betalen.