Procesverloop

Beoordeling door de rechtbank De achtergrond van het Woo-verzoek 2. Eiseres is gevestigd in het Amsterdamse havengebied en produceert granuliet. Daartoe importeert en verwerkt zij hoogwaardig(e) zand en steenslag ten behoeve van de bouw en infrastructuur; zoals voor (spoor)wegenbouw, dijkverstevigingen, landophogingen en de beton-, keramische- en kalksteenindustrie. De productie vindt plaats door gebroken stukken graniet en gemetamorfoseerd zandsteen te breken, te zeven en te wassen tot verschillende fracties. De fijnste fracties van dit proces worden uit het waswater geperst en vormen zo granuliet. Om het bezinkingsproces in het waswater te versnellen wordt een flocculant toegevoegd. Het betreft in dit geval een anionische polyacrylamide die onder meer wordt gebruikt bij het bezinken van gebroken steen en grind. 2.1. Granuliet wordt ook ingezet bij het verondiepen van natuurplassen. Na publicaties van het tv-programma Zembla in 2020 is deze toepassing van granuliet onderwerp van discussie, omdat daarbij mogelijk schadelijke stoffen worden gevormd. 2.2. De minister heeft het RIVM opdracht gegeven om in samenwerking met Deltares een literatuuronderzoek uit te voeren naar de afbraak van polyacrylamide en mogelijke vorming van acrylamide in diepe plassen (het literatuuronderzoek). Op 2 mei 2023 besteedde Zembla vervolgens opnieuw een uitzending aan het granulietdossier. 2.3. Eiseres heeft met het Woo-verzoek verzocht om openbaarmaking van alle informatie die bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W) aanwezig is over het literatuuronderzoek. Het verzoek bestrijkt de periode vanaf het eerste moment dat het RIVM en/of Deltares zich over dit onderzoek tot het ministerie wendde tot en met de dag van het Woo-verzoek. Het verzoek ziet onder andere op alle brieven, e-mails en berichtenverkeer via WhatsApp en Signal, de afspraken met het RIVM en Deltares over de betrokkenheid bij het onderzoek van medewerkers die eerder met het granulietdossier te maken hadden, zoals de heer X van Deltares, verslagen van gesprekken en correspondentie met het RIVM en/of Deltares over het lek naar Zembla, alle interne communicatie en communicatie met Zembla of andere media over het literatuuronderzoek. De bestreden besluitvorming 3. Met het primaire besluit heeft de minister de gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt en daarbij toepassing gegeven aan verschillende weigeringsgronden uit de Woo. Er zijn 61 documenten aangetroffen die op een inventarislijst zijn opgenomen. Openbaarmaking van persoonsgegevens die tot een persoon te herleiden zijn, zoals naam, e-mailadres en telefoonnummers zijn niet openbaar gemaakt in het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Daarnaast zijn een aantal concepten niet openbaar gemaakt ter bescherming van het belang van het goed functioneren van de Staat en/of omdat sprake was van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. 3.1. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaarschrift van eiseres gegrond verklaard en aanvullend 25 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt, die na een aanvullende zoekslag zijn aangetroffen. De minister heeft de inventarislijst daarop aangepast. Verder is de minister gebleven bij de toepassing van de weigeringsgronden uit de Woo. Het standpunt van eiseres in beroep 4. Eiseres voert in beroep aan dat de minister de zoekslag onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt en dat de zoekslag onzorgvuldig is geweest. Volgens eiseres ontbreken er nog altijd documenten. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat de minister de weigeringsgronden uit de Woo onjuist heeft toegepast en ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat sprake is van milieu-informatie. Heeft de minister de zoekslag zorgvuldig uitgevoerd en ontbreken er documenten? 5. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit gebrekkig is, omdat de zoekslag niet goed is uitgevoerd. Met het bestreden besluit is weliswaar een toelichting gegeven op de zoekslag, maar daarbij heeft de minister niet uitgelegd of ook naar berichtenverkeer via WhatsApp, Signal of via andere communicatiemiddelen is gezocht, zoals in het Woo-verzoek is gevraagd. Verder stelt eiseres dat de e-mailextensies op inconsistente manier in het ene document wel en in het andere document niet openbaar zijn gemaakt. Daarnaast ontbreken er volgens eiseres documenten met betrekking tot het lek naar Zembla en de offerte van de minister aan het RIVM. Eiseres wijst daarbij op de discrepantie tussen het aantal bij de minister aangetroffen documenten en het aantal documenten dat de minister van VWS in het kader van het Woo-verzoek van eiseres bij die minister openbaar heeft gemaakt. 6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. Een bestuursorgaan moet voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht door bijvoorbeeld te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt. 7. De rechtbank is van oordeel dat de minister de zoekslag voldoende inzichtelijk heeft gemaakt en ook voldoende zorgvuldig heeft uitgevoerd. In het bestreden besluit is concreet omschreven hoe de zoekslag heeft plaatsgevonden, bij welke afdelingen en ambtenaren naar informatie is gezocht, binnen welke systemen en welke zoektermen zijn gebruikt. Daarbij heeft de minister in het verweerschrift afdoende toegelicht dat ook is gezocht naar berichtenverkeer via bijvoorbeeld WhatsApp, nu dergelijke berichten ook op de inventarislijst zijn opgenomen. Op de zitting heeft de minister verder nader toegelicht hoe het komt dat in het ene document e-mailextensies wel en in andere documenten niet zichtbaar zijn. Deze omstandigheid kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet leiden tot de conclusie dat de zoekslag onvoldoende zorgvuldig is geweest, omdat uit de documenten in combinatie met de inventarislijst voor eiseres duidelijk is tussen welke organisaties e-mails zijn gewisseld. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat er toch meer documenten zijn. Met betrekking tot het lek naar Zembla en de offerte aan het RIVM heeft eiseres onvoldoende concrete aanknopingspunten aangedragen dat er toch meer informatie onder de minister moet berusten. De rechtbank vindt het niet ondenkbaar dat over deze twee onderwerpen intern is gesproken, maar dat dit niet heeft geleid tot het opstellen van documenten, zoals de minister heeft gesteld. De rechtbank vindt daarnaast de op zitting gegeven verklaring van de minister voor de discrepantie tussen het aantal aangetroffen documenten tussen enerzijds de minister en anderzijds de minister van VWS navolgbaar. De rechtbank acht het aannemelijk dat bij het ministerie van VWS als ministerie waaronder het RIVM als uitvoerende partij van het literatuuronderzoek valt, meer documenten worden aangetroffen dan bij de minister als opdrachtgever van dat onderzoek. De beroepsgrond slaagt daarom niet. Heeft de minister openbaarmaking van persoonsgegevens ten onrechte geweigerd ter eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer? 8. Eiseres voert aan dat bij de toepassing van deze weigeringsgrond sprake is van een motiveringsgebrek. De minister heeft volgens eiseres enkel volstaan met de algemene bewoordingen dat hij het belangrijker vindt dat de identiteit van de betrokkenen niet bekend wordt, omdat dit de persoonlijke levenssfeer zou kunnen schaden. Volgens eiseres is verder in een aantal specifieke gevallen ten onrechte toepassing gegeven aan deze weigeringsgrond. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de namen en/of e-mailadressen van personen die werkzaam zijn bij de ‘Directie Communicatie’, de namen van deskundigen van Arcadis, Deltares en de Wageningen Universiteit en de namen van hooggeplaatste ambtenaren en leden van de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten [plaats 2] en [plaats 3] ten onrechte zijn geweigerd. Het gaat in deze gevallen namelijk om personen die vanuit hun functie in de openbaarheid treden. Specifiek voor de heer X. geldt naar mening van eiseres dat hij zelf vanuit zijn functie op dit dossier in de openbaarheid is getreden; niet alleen door zich tegenover Zembla daarover (negatief) uit te laten, maar ook door deel te nemen aan een hoorzitting in de Tweede Kamer. Volgens eiseres weegt het belang van openbaarheid in dit geval dan ook zwaarder dan het belang op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, dat is opgeheven omdat deze persoon zelf in de openbaarheid is getreden. 9. Partijen verschillen ten eerste van inzicht over de vraag of de communicatiemedewerkers, de externe deskundigen en de hooggeplaatste ambtenaren uit hoofde van hun functie in de openbaarheid zijn getreden. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling verzet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. 10. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat de betreffende communicatiemedewerkers, de externe deskundigen en hooggeplaatste ambtenaren vanuit hun functie in de openbaarheid treden. Eiseres stelt weliswaar dat X in de openbaarheid is getreden, maar dat dat vanuit zijn functie was is de rechtbank echter niet gebleken. Daarvoor vindt de rechtbank relevant dat het vanuit de aard van de functie van onderzoeker niet gebruikelijk is om in de openbaarheid te treden. Vanuit de toepassing van de Woo is verder beslissend dat de aan de heer X gelinkte informatie wel openbaar is gemaakt voor zover daaraan niet een (andere) weigeringsgrond in de weg stond. Daarmee is het publieke debat dat de Woo beoogt te dienen voldoende gefaciliteerd. Dat het belang van eiseres persoonlijk mogelijk wel met die openbaarmaking gediend zou zijn, is onder de Woo niet relevant. Van een motiveringsgebrek is de rechtbank dan ook niet gebleken. 11. Voor zover eiseres aanvoert dat de minister ten onrechte openbaarmaking van de namen van het leden van het college van burgemeester en wethouders van de gemeenten [plaats 2] en [plaats 3] en afgevaardigden van deze colleges heeft geweigerd, overweegt de rechtbank als volgt. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat in de door eiseres genoemde documenten geen namen van collegeleden van de betreffende gemeenten zijn gelakt. De rechtbank heeft in de raadkamer kennisgenomen van de documenten en ziet geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van de minister dat geen namen van collegeleden in deze documenten zijn gelakt. Heeft de minister openbaarmaking van concepten ten onrechte geweigerd? 12. Eiseres voert verder aan dat de minister ten onrechte integraal dan wel gedeeltelijk heeft geweigerd de concepten van een Kamerbrief, de offerte van de minister aan het RIVM en conceptversies van het literatuuronderzoek openbaar te maken. De minister heeft de openbaarmaking van deze documenten (gedeeltelijk) geweigerd ter bescherming van het goed functioneren van de Staat en omdat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. 13. Eiseres vindt de motivering van de minister om openbaarmaking te weigeren gebrekkig, omdat deze volgens haar te summier en te algemeen is. Zij stelt zich op het standpunt dat de minister de toegepaste weigeringsgronden niet cumulatief op dezelfde informatie kan toepassen. De weigeringsgrond met betrekking tot het goed functioneren van de staat kan volgens haar slechts worden ingeroepen voor zover de weigeringsgrond voor persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad niet van toepassing is. Daarnaast kan openbaarmaking van concepten niet worden geweigerd om het enkele feit dat het concepten betreft. Concepten dienen namelijk als ieder ander document inhoudelijk te worden beoordeeld. De minister heeft volgens eiseres ten onrechte daarbij ook niet het tijdsverloop sinds de afronding van het literatuuronderzoek meegenomen. Ook wijst eiseres erop dat in ieder geval de conceptversies van het literatuuronderzoek bestaan uit milieu-informatie met betrekking tot emissiegegevens, waarvan openbaarmaking niet kan worden geweigerd op grond van een van de relatieve weigeringsgronden en het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen moet worden afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. 14. Eiseres vindt het daarnaast niet aannemelijk dat het in de geweigerde concepten gaat om persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Daarbij heeft de minister volgens eiseres miskend dat het literatuuronderzoek en de conceptversies daarvan mede zijn opgesteld door de externe partij Deltares; een commercieel bedrijf met een eigen belang. Daardoor komt het karakter van intern beraad volgens eiseres te vervallen en kan de minister geen beroep doen op deze weigeringsgrond. 15. De rechtbank overweegt allereerst dat er geen rechtsregel aan in de weg staat om de weigeringsgronden uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, en artikel 5.2 van de Woo naast elkaar toe te passen. Daarbij geldt echter wel dat de toepassing van deze weigeringsgronden ieder zelfstandig moeten worden beoordeeld en gemotiveerd, en niet louter subsidiair mogen worden aangevoerd met het oog op het alsnog weigeren van de gevraagde informatie. 15. De rechtbank stelt daarnaast vast dat eiseres in dit kader het document met het id-nummer 625919 heeft genoemd, maar dat de minister van dit document enkel namen en contactgegevens heeft geweigerd openbaar te maken ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen. De rechtbank beoordeelt dit document daarom niet in het kader van deze beroepsgrond. 17. De rechtbank stelt verder vast dat van de documenten die eiseres in het kader van deze beroepsgrond heeft genoemd de minister openbaarmaking heeft geweigerd van de conceptversies van het literatuuronderzoek, van de offerte aan het RIVM en van een passage in een Whatsapp gesprek met betrekking tot een nota aan de staatssecretaris van het ministerie van 17 mei 2023. Verder richt de beroepsgrond zich tegen de weigering twee documenten openbaar te maken die zien op de redeneerlijn over het voorzorgsbeginsel met betrekking tot granuliet. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat met de openbaarmaking van de definitieve versie van deze documenten ook de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen openbaar zijn gemaakt en enkel meningen over gedachtenvoering ontbreken. Daarmee is de besluitvorming rondom het literatuuronderzoek controleerbaar, aldus de minister. Voor zover sprake is van milieu-informatie heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat deze informatie in de concepten niet verschilt van de milieu-informatie zoals deze met de definitieve versies openbaar zijn gemaakt. Daarmee blijkt volgens de minister ook dat de concepten per onderdeel zijn beoordeeld op openbaarmaking. 18. De rechtbank komt tot het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt gebrekkig gemotiveerd is. De rechtbank is het met eiseres eens dat de minister bij de huidige wettelijke stand van zaken gehouden is om ook ten aanzien van concepten per document of documentonderdeel te beoordelen of een van de weigeringsgronden uit hoofdstuk 5 van de Woo zich verzet tegen openbaarmaking. Daarvan kan alleen af worden gezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. De rechtbank oordeelt dat de minister in dit geval ten eerste onvoldoende per document(onderdeel) heeft gemotiveerd waarom het belang van het goed functioneren van de staat zich verzet tegen openbaarmaking. Dat met openbaarmaking van de concepten publiek debat kan ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming of onduidelijkheid kan ontstaan over de inhoud van een bepaald document wanneer daarvan verschillende versies in omloop zijn, vindt de rechtbank daartoe niet voldoende. Uit de titel van de documenten dan wel de inhoud daarvan blijkt naar het oordeel van de rechtbank duidelijk dat sprake is van een concept, en anders kan de openbaarmaking worden voorzien van een toelichting op dit punt. 19. Daarbij heeft de minister evenmin gemotiveerd dat de concepten, daar waar deze verschillen van de definitieve reeds openbare versie daarvan, enkel nog persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Bij de kennisname van de geweigerde concepten van bijvoorbeeld het literatuuronderzoek in de raadkamer is het de rechtbank op het eerste oog namelijk niet duidelijk op welke onderdelen de conceptversies verschillen van de definitieve versies en of dit al dan niet persoonlijke beleidsopvattingen of meer feitelijke informatie betreft. Ook is het de rechtbank onduidelijk of - zoals de minister heeft gesteld - de milieu-informatie met betrekking tot emissiegegevens in de conceptversies overeenkomen met de definitieve versie. De rechtbank overweegt tot slot dat ook bij betrokkenheid van externe deskundigen sprake kan zijn van intern beraad, mits het document is opgesteld met het oog op gebruik binnen de overheid. Dit karakter vervalt indien de externe partij een eigen belang heeft anders dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. De minister moet daarom deugdelijk motiveren dat, ondanks externe betrokkenheid, sprake is van intern beraad. Dit is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Er is daarmee sprake van een motiveringsgebrek dat de minister middels een nieuw besluit zal moeten herstellen. 20. In het kader van het nieuw te nemen besluit overweegt de rechtbank dat tussen partijen niet in geschil is dat in ieder geval een deel van de verzochte informatie milieu-informatie betreft. Voor de beoordeling of de verzochte informatie al dan niet openbaar moet worden gemaakt, geldt dan ook een verzwaarde motiveringsplicht ten aanzien van de afweging van het belang van openbaarheid van milieu-informatie enerzijds en het belang van bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen. Het is verder aan de minister om in dat kader uitdrukkelijk te beoordelen of de gevraagde informatie al dan niet emissiegegevens betreft en de weigeringsgronden uit artikel 5.1 van de Woo daarop al dan niet kunnen worden toegepast. Daarbij dient op grond van artikel 5.3 van de Woo bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar bij geheimhouding wel gemotiveerd te wordend waarom de belangen die zich verzetten tegen openbaarmaking ondanks het tijdsverloop nog altijd zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.