ECLI:NL:PHR:1999:AA2698 text/xml public 2025-03-22T15:27:21 2013-04-04 Raad voor de Rechtspraak nl AA2698 Parket bij de Hoge Raad 1999-03-17 33295 Conclusie NL Bestuursrecht; Belastingrecht Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:1999:AA2698 Waterschapswet 116 Rechtspraak.nl Belastingblad 1999/301 BNB 1999/179 met annotatie van W.J.N.M. Snoijink FED 1999/230 WFR 1999/391, 1 V-N 1999/17.31 http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:PHR:1999:AA2698 text/html public 2013-04-04T15:45:03 2001-08-13 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:PHR:1999:AA2698 Parket bij de Hoge Raad , 17-03-1999 / 33295 - Nr. 33.295 Mr Moltmaker Derde Kamer B Conclusie inzake: Ingezetenenomslag 1995 X tegen: Parket, 29 juli 1998 HET ZUIVERINGSSCHAP VELUWE Edelhoogachtbaar College, 1 Feiten en procesgang 1.1 Aan belanghebbende is door het Zuiveringsschap Veluwe (hierna: het zuiveringschap<(1) Volgens het Nederlands Woordenboek van Van Dale moet zuiveringschap met één s gespeld worden. Volgens de Nederlandse woordenlijst bestaat ook de spelling zuiveringsschap. Ik neem i.c. als afkorting de gebruikelijke spelling met één s, ter aanduiding van de eigennaam "zuiveringsschap Veluwe". >) een aanslag ten bedrage van ƒ 42,-- opge legd in de ingezetenenomslag 1995 van het Waterschap Noord- Veluwe (hierna: het waterschap). Op de achterzijde van het aanslagbiljet staat vermeld: "De (gedeeltelijk) inliggende waterschappen hebben voegdheid tot het heffen en invorderen van de ingezetenen omslag overgedragen aan het zuiveringsschap Veluwe." 1.2 Belanghebbende heeft bij brief van 10 januari 1995 bezwaar gemaakt tegen de aanslag, met als motivering: "Deze aanslag is ten onrechte omdat ik geen enkel belang heb bij de taken en verrichtingen van het Waterschap Noord- Veluwe." 1.3 Bij uitspraak van 21 maart 1995 heeft het dagelijks bestuur van het zuiveringschap het bezwaar van belanghebbende ongegrond ver- klaard en de aanslag gehandhaafd. 1.4 Bij beroepschrift, gedagtekend 28 april 1995, bij het hof inge komen op 1 mei 1995, heeft belanghebbende beroep ingesteld tegen de uitspraak op het bezwaarschrift. In het beroepschrift ver zoekt belanghebbende het hof haar toe te staan de gronden van het beroep in een later stadium aan te vullen. 1.5 Bij brief van 1 mei 1995 heeft belanghebbende aan het hof copieën gestuurd van de aanslag, het bezwaarschrift en de uitspraak op het bezwaarschrift met de mededeling: "Bijgaand doe ik u de bijlagen toekomen die behoren bij mijn brief dd. 28 april jl. waarin ik bovengenoemd beroep heb aangetekend. In het vertrouwen u thans volledig te hebben voorzien van alle stukken, verblijf ik, ...." 1.6 Nadat het dagelijks bestuur van het zuiveringschap een vertoog schrift had ingediend, heeft de griffier van het hof bij brief van 21 januari 1997 belanghebbende een oproep gezonden voor een mondelinge behandeling op 14 februari 1997. Belanghebbende reageerde daarop bij brief van 29 januari 1997 als volgt: "..... In het beroepschrift heb ik destijds vermeld dat ik de beroepsgronden nader zou aanvoeren. Ik ben hiertoe niet uitgenodigd en heb het ook eigener beweging niet gedaan omdat ik wilde afwachten de uitspraak van de Hoge Raad in het door het waterschap ingestelde Cassatie Beroep inzake de Heffing 1992 .... Afgezien evenwel hiervan zou ik graag, ter voorbereiding van deze zaak over de verder voor mij nieuwe en onbekende "ingezetenen"heffing meer tijd hebben dan mij tot 14 febru ari 1997 is gegund. Ik verzoek U dan ook de mondelinge behandeling op deze datum niet te doen doorgaan en voorts mij alsnog de gele genheid te bieden de beroepsgronden aan te voeren, liefst nadat de Hoge Raad genoemde uitspraak heeft gedaan." 1.7 Bij brief van 3 februari 1997 heeft de griffier belanghebbende bericht, dat het hof in haar verzoek geen aanleiding heeft gevonden de mondelinge behandeling uit te stellen, met als toevoeging: "U kunt bij de mondelinge behandeling uw beroep desgewenst toelichten. Mocht u daarvoor een pleitnota willen bezigen, dan verdient het aanbeveling, daarvan ruim vóór de behande ling een afschrift aan de wederpartij (...) te zenden." 1.8 Uit de door het hof als in de uitspraak ingelast beschouwde pleitnotitie van belanghebbende blijkt niet, dat belanghebbende ter zitting nog op deze kwestie is teruggekomen. 1.9 Bij schriftelijke uitspraak van 27 maart 1997, nr. 95/0807, heeft het hof het beroep van belanghebbende ongegrond verklaard als uitvloeisel van de door het hof onder 7 van de uitspraak vermelde inhoudelijke overwegingen. 1.10 Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het hof beroep in cassatie ingesteld. Zij voert in de eerste plaats aan, dat het hof ten onrechte heeft nagelaten haar de gelegenheid te bieden de gronden van haar beroep aan te voeren. In de tweede plaats richt zij zich tegen de vorenbedoelde overwegingen van het hof in het materiële geschil. 2 De bevoegdheid van het dagelijks bestuur van het zuiveringschap 2.1 Evenals in de zaak nr. 32.788, waarin ik op 8 april 1998 conclu deerde, acht ik het van belang om, alvorens in de gaan op het cassatiemiddel van belanghebbende, ook in het onderhavige geval te onderzoeken hoe het is gesteld met de bevoegdheid van het dagelijks bestuur van het zuiveringschap. Een copie van de daartoe strekkende beschouwingen in punt 2 van die conclusie voeg ik als bijlage hierbij. 2.2 Het hof heeft overwogen: "4.3. Blijkens bijlage e bij het vertoogschrift hebben het waterschap, vertegenwoordigd door zijn voorzitter .... en het ZV (= het zuiveringschap, M.), vertegenwoordigd door zijn voorzitter ...., een ongedagtekende schriftelijke overeenkomst gesloten tot overdracht van de volledige uitvoering van de wettelijke bepalingen betreffende de heffing en invordering van de ingezetenenomslag aan het ZV met ingang van 1 januari 1995. ...... 5.3.2.2. Verwezen wordt naar de uitspraak die dit hof op 28 oktober 1996 onder nummer 950735 heeft gedaan op het beroep van een ingezetene van het waterschap Oost-Veluwe betref fende het onderhavige jaar. ...... 6. Beoordeling vooreerst ambtshalve 6.1. In de onder 5.3.2.2 bedoelde beroepszaak is het vol gende onderzocht en bevonden. 6.2. De dagelijkse besturen van de waterschappen Gelderse Vallei & Eem, Noord-Veluwe en Oost-Veluwe en het DB (= dage lijks bestuur van het zuiveringschap, M.) van het ZV hebben besloten tot overdracht van heffingsbevoegdheid van de drie eerstgenoemde besturen aan het DB op grond van art. 124, lid 2, van de Waterschapswet. 6.3. Uit de voormelde besluiten van de betrokken dagelijkse besturen, waarnaar tevens wordt verwezen in de considerans van de onder 4.3. bedoelde overeenkomst, vloeit voort dat de overdracht is beoogd van de heffings- en invorderingsbe voegdheden van organen van het waterschap aan de overeenkom stige organen van het ZV. Deze besluiten, in onderling verband beschouwd, kunnen worden aangemerkt als een gemeen schappelijk besluit in de zin van art. 124, lid 2, van de Waterschapswet. Uit dien hoofde was het DB bevoegd de aanslag vast te stellen." De door het hof in overweging 5.3.2.2. aangehaalde (en door mij bij het hof opgevraagde) uitspraak vermeldt: "4.3. Blijkens de notulen van zijn op 17 augustus 1994 gehouden vergadering (...) heeft het dagelijks bestuur van het waterschap [Oost-Veluwe] besloten tot overdracht van de heffingsbevoegdheid .... 4.4. Blijkens de notulen van zijn op 10 augustus 1994 gehouden vergadering heeft het [dagelijks bestuur] (...) besloten tot integrale heffing van en inning van de ingeze tenenomslag van de waterschappen Gelderse Vallei & Eem, Noord-Veluwe en Oost-Veluwe (...), zulks behoudens fiatte ring van soortgelijke voorstellen in de dagelijkse besturen van die schappen ..." 2.3 De door het hof in overweging 4.3 van zijn onderhavige uitspraak bedoelde overeenkomst<(2) Bijlage e bij het vertoogschrift van het zuiveringschap.> is gesloten tussen het waterschap en het zuiveringschap, beide vertegenwoordigd ex art. 95 Waterschapswet (Wsw) door hun voorzitter. In de considerans van de overeenkomst wordt onder meer het volgende gesteld: "[Overwegende ...] dat het waterschap aan zijn Dagelijks Bestuur heeft voorgesteld de gehele uitvoering van de heffing en invordering van de ingezetenenomslag over te dragen aan het zuiveringsschap; dat het zuiveringsschap in zijn vergadering van het Dage lijks Bestuur op 10 augustus 1994 hiermee al in principe had ingestemd; dat het waterschap in zijn vergadering van het gecombineerd college van 15 december 1994 heeft bepaald dat voor de uitvoering van de wettelijke bepalingen betreffende de heffing en invordering van de ingezetenenomslag het Dage lijks Bestuur van het zuiveringsschap voor hem in de plaats treedt; dat ter uitvoering van deze besluiten de comparanten een regeling moeten opstellen ten behoeve van deze indeplaats treding, die is gebaseerd op art. 124 lid 2 van de Water schapswet;" 2.4 Anders dan het hof in zijn onderhavige uitspraak heeft overwo gen, wordt hier (derde overweging) niet verwezen naar een be sluit van het dagelijks, maar van het algemeen bestuur (het gecombineerd college) van het waterschap. Zulks is ook niet verenigbaar met de voorafgaande overweging dat (onder anderen) het dagelijks bestuur van het waterschap tot delegatie van zijn heffingsbevoegdheid aan het dagelijks bestuur van het zuivering schap heeft besloten. De uitspraak van 28 oktober 1996, nummer 950735, biedt verder geen inzicht in de besluitvorming aan de zijde van het waterschap, om de eenvoudige reden dat het daar ging om een ander waterschap. 2.5 Deze motiveringsgebreken hebben mij genoopt tot nader onderzoek naar de besluitvorming omtrent de delegatie van heffingsbevoegd heden van het waterschap aan het zuiveringschap. Ik heb daartoe de secretaris (hierna: de Secretaris) van het waterschap Veluwe, zijnde per 1 januari 1997 de rechtsopvolger van zowel het water schap als het zuiveringschap, in zijn wettelijke hoedanigheid van hoofd van het betreffende administratieve apparaat verzocht om nadere informatie. 3 De besluitvorming 3.1 Uit de door de Secretaris verstrekte gegevens blijkt onder meer dat: - het dagelijks bestuur van het zuiveringschap blijkens de door zijn voorzitter en secretaris ondertekende notulen van zijn vergadering van 10 augustus 1994 op het voorstel om "[met ingang van 1995] de ingezetenenomslag (waterschaps lasten) in het beheersgebied van het Zuiveringsschap Veluwe integraal met de zuiveringslasten op te leggen en te innen en de hiermee gemoeide extra kosten in rekening te brengen bij de betreffende waterschappen, behoudens de fiattering van soortgelijke voorstellen in de dagelijkse besturen van die betreffende waterschappen", conform heeft besloten; - het dagelijks bestuur van het waterschap op 23 augustus 1994 op het voorstel om "- voor de ingezetenenomslag mee te liften met het zuive ringsschap Veluwe met overdracht van de heffingsbevoegdheid voor een periode van drie jaar [ingaande 1995]" conform heeft besloten, zulks blijkens de ondertekening door zijn voorzitter en secretaris van het betreffende besluit. 3.2 Uit deze gang van zaken volgt dat de dagelijks besturen van het waterschap en het zuiveringschap een gemeenschappelijk delega tiebesluit in de zin van art. 124, lid 2, Waterschapswet (Wsw) tot stand hebben gebracht. 4 De bekendmaking 4.1 Daarnaast is met het in de considerans van de overeenkomst tussen het zuiveringschap en het waterschap genoemde besluit van het gecombineerd college van het waterschap van 15 december 1994 (vermeld onder 2.3 hiervoor) kennelijk gedoeld op zijn besluit tot vaststelling van een verordening op de waterschapsomslagen. Het eerste lid van art. 26 ('Overdracht bevoegdheden heffing en invordering') van die verordening luidt: "De bevoegdheden inzake de heffing en invordering van [ingezetenen-]omslag, is met inachtneming van het bepaalde in artikel 124, tweede lid van de Waterschapswet, overge dragen aan het Zuiveringsschap Veluwe te Apeldoorn." 4.2 Als 'besluit' van het gecombineerd college heeft deze bepaling ten deze geen betekenis, doch zij kán gelezen worden als een blote mededeling van het gemeenschappelijk delegatiebesluit. Aangezien de verordening volgens de Secretaris bekend is gemaakt op de wijze van art. 73 Wsw, zou daarmee tevens voldaan zijn aan het vereiste dat dergelijke delegatiebesluiten - als algemeen verbindende voorschriften - eveneens op die wijze worden bekend gemaakt. 4.3 In ieder geval is het delegatiebesluit 'op een andere geschikte wijze' in de zin van art. 3:42 Awb bekend gemaakt (aangenomen dat indertijd daarmee volstaan kon worden), namelijk door middel van vermelding op de achterzijde van het aanslagbiljet<(3) Zie het duplicaat-aanslagbiljet, nr. 1 van de gedingstuk ken.> en in een bijsluiter bij de aanslag<(4) Mij toegezonden door de Secretaris.>. 4.4 Een en ander betekent dat (het dagelijks bestuur van) het zuive ringschap in deze zaak bevoegd is. 5 De eerste klacht 5.1 Volgens de eerste klacht van de belanghebbende heeft het hof ten onrechte "(...) nagelaten mij de gelegenheid te bieden de gronden van mijn beroep aan te voeren (als in het pro-forma-beroep schrift vermeld). Het hof heeft daarmee gehandeld in strijd met art. 8, lid 2, van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken juncto artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht. Hierdoor ben ik in mijn belang geschaad doordat het vertoogschrift nu is uitgebracht terwijl de gronden van mijn beroep niet bekend waren." 5.2 Volgens art. 6:6 Awb kan een beroep onder meer niet-ontvankelijk worden verklaard indien niet is voldaan aan het vereiste dat het beroepschrift 'de gronden van het beroep' bevat (art. 6:5, lid 1, onderdeel d, Awb), mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een daartoe gestelde termijn. Indien van deze gelegenheid geen gebruik is gemaakt, draagt art. 8, lid 2, Wet administratieve rechtspraak belasting zaken (WARB) de griffier van het gerechtshof op om daarvan mededeling te doen bij de toezending van het afschrift van het beroepschrift aan de ambtenaar, die de beroepen uitspraak heeft gedaan. 5.3 Ik stel voorop dat het beroep niet niet-ontvankelijk is ver klaard, terwijl evenmin een herstelgelegenheid is gegeven, zodat de griffier ook geen melding kon doen van niet-gebruikmaking daarvan. Strijd met art. 6:6 Awb of art. 8, lid 2, WARB kan uit dien hoofde dan ook niet aan de orde komen. 5.4 Kennelijk echter wil de belanghebbende het hof in wezen verwij ten dat het voorbij is gegaan aan haar verzoek in het (zgn. pro- forma-)beroepschrift om de gronden van het beroep later te geven, c.q. aan het (impliciete) standpunt van de belanghebbende dat (in wettelijke termen) het beroepschrift nog verbetering behoefde alvorens het beroep verder in behandeling kon worden genomen. 5.5 Ook zo gelezen, kan de klacht niet slagen. De regeling voor verzuimherstel moet alleen vooraf gaan aan een eventuele niet- ontvankelijk-verklaring; het staat de hoven derhalve vrij om gebrekkige beroepschriften ook aanstonds ontvankelijk te ach ten.<(5) Vgl. R.T.G. Verstraaten, Het pro-forma beroepschrift in belastingzaken, in: Leids fiscaal jaarboek 1984, blz. 154; P. Meyjes/J. van Soest/J.W. van den Berge/J.H. van Gelderen, Fiscaal procesrecht, 1997 (Meyjes), blz. 67.> Bovendien kon het hof de brief van de belanghebbende van 1 mei 1995 opvatten als een (spontane) nadere motivering, met name gelet op de laatste zin daarvan (zie 1.5). 5.6 Niet valt in te zien hoe de belanghebbende door het uitbrengen daarna van het vertoogschrift op zichzelf geschaad kan zijn. Daarentegen had de ontvangst van het afschrift daarvan (art. 8, lid 4, WARB) haar moeten doen beseffen dat haar beroep in behan deling was genomen. Zij had vervolgens de mogelijkheid om haar beroep alsnog (nader) te motiveren door middel van een conclusie van repliek,<(6) Vgl. Meyjes, blz. 171.> doch kennelijk heeft zij de daartoe benodigde stappen nagelaten (zie art. 9, lid 1, WARB). Onder die omstan digheden was het hof tevens vrij om de mondelinge behandeling niet uit te stellen.<(7) Zie Meyjes, blz. 184.> 6 Het materiële geschil Het materiële geschil betreft de vraag of de belanghebbende, in haar hoedanigheid van ingezetene van het waterschapsgebied, be- lang heeft bij de behartiging door het waterschap van zijn taken en mitsdien aan de bekostiging daarvan dient bij te dragen. 7 Verband waterschapsgebied en waterschapstaak of -taken 7.1 Art. 1 Wsw luidt: "1. Waterschappen zijn openbare lichamen welke de water staatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben. 2. De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor hetzij de water huishouding hetzij de waterkering hetzij beide. Aan water schappen, die met tenminste een van zulke taken zijn be last, kan daarnaast de zorg voor een of meer andere water staatsaangelegenheden worden opgedragen." 7.2 Het eerste lid drukt het beperkte, functionele verband uit dat de waterschappen met hun gebieden hebben. De provinciale en ge meentelijke gebieden hebben voornamelijk betekenis als terri toria, waarin een overigens onbeperkt aantal algemeen-bestuur lijke functies kunnen worden uitgeoefend die op zichzelf geen verband behoeven te houden met die gebieden in fysieke zin. Daarentegen zijn de waterschapsgebieden als zodanig uitsluitend voorwerp in feitelijk opzicht van een bepaalde activiteit, 'de waterstaatkundige verzorging'<(8) Memorie van toelichting inzake de Wsw (MvT Wsw), Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 995, nr. 3, blz. 19-20; vgl. J.J.I. Verburg (red.), de Waterschapswet - een artikelsgewijs commentaar, 1995 (hierna: Commentaar), blz. 20.>. 7.3 De beperking van het waterschapsdoel tot die verzorging brengt mee dat een waterschap ".... taken in zijn portefeuille moet hebben die een gebied niet enkel bestrijken maar ook onmisbaar zijn voor de instandhouding daarvan in waterstaatkundig opzicht. Dit laatste is bij uitstek het geval bij de zorg voor de water huishouding en bij die voor de waterkering. Vandaar dan ook dat bij de beoogde wettelijke karakterisering past dat de taakopdracht tenminste een van die beide zorggebieden<(9) M.: Het woord gebied heeft hier uiteraard een andere betekenis dan "waterschapsgebied".> moet betreffen. Daarmee is de mogelijkheid dat een water schap los staat van zorg voor waterhuishouding of waterkering uitgesloten."<(10) Memorie van antwoord inzake de Wsw (MvA Wsw), Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 19 995, nr. 6, blz. 15.> 7.4 Als uitvloeisel van het functioneel karakter van het waterschap dient zijn gebied een 'waterstaatkundige begrenzing' te heb ben<(11) MvA Wsw, blz. 16.>, die primair wordt bepaald 'door waterstaatkundige facto ren en in verband daarmee door overwegingen van doelmatig beheer'<(12) MvT Wsw, blz. 20.>. Zulks levert zoveel mogelijk 'een als waterstaatkundige eenheid aan te merken gebied'<(13) Nota naar aanleiding van het eindverslag inzake de Wsw (Nota eindverslag Wsw), Tweede Kamer, vergaderjaar 1989- 1990, 19 995, nr. 13, blz. 15.> op als voorwerp van waterschapszorg, met dien verstande dat afzonderlijke taken daarbij tot andere uitkom sten, c.q. tot evenzoveel verschillende waterschapsgebieden kunnen leiden<(14) MvA Wsw, blz. 16. Vgl. punt 7.3.2. van mijn conclusie voor HR 11 juli 1984, BNB 1984/259*, m.nt. H.J. Hofstra.>. 7.5 Andere dan waterstaatkundige factoren vervullen geen zelfstandi ge rol voor de gebiedsomschrijving: "Naar aanleiding van de omschrijving van het begrip water staatkundige eenheid merkten [enkele] leden op dat het waterbeheer de laatste jaren een sterke ontwikkeling heeft doorgemaakt waarin vele aspecten worden onderkend. Zij vroegen in dit verband of niet juist de mate waarin van die aspecten en van een samenhang, zowel intern als extern, sprake is de keuze van het waterschapsgebied dient te bepalen. Ik ben die mening niet toegedaan. Tot de bestuurlijk- organisatorische uitgangspunten van de waterstaatszorg behoort dat deze is gebonden aan fysieke objecten, d.w.z. stelsels van aaneensluitende waterkeringen respectievelijk van op elkaar aansluitende oppervlaktewateren; voorts dat men bij die zorg te maken heeft met bepaalde gebieden. Dit kunnen zowel gebieden zijn die door een stelsel van water keringen worden beschermd als gebieden waarin het water in uiteindelijk dezelfde bedding tot uitstroming komt (stroomgebieden), alsook gebieden waarin men uit een oog punt van waterbeheersing op een samenhangend stelsel van wateren is aangewezen (boezem- of poldergebieden). (...) De omstandigheid dat het waterbeheer de laatste jaren een sterke ontwikkeling heeft doorgemaakt waarin de noodzaak van een samenhangende benadering (zowel intern als extern) wordt onderkend, doet geen afbreuk aan genoemde uitgangs punten ...."<(15) Verslag van een schriftelijk overleg inzake de Wsw, Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 19 995, nr. 20, blz. 6-7.> 7.6 Met betrekking tot de betekenis van de gebiedsomschrijving in verband met de ingezetenenomslag verwijs ik naar punt 10.3 hierna. 8 Objecten en wijzen van taakuitoefening 8.1 Zowel de waterkerings- als de waterhuishoudingstaak hebben in de eerste plaats betrekking op het oppervlaktewater<(16) MvT Wsw, blz. 20.>; laatstbe doelde taak betreft voorts het grondwater voor zover dat door het oppervlaktewater wordt be5invloed<(17) MvA Wsw, blz. 17.>. (Ook) voor deze vormen van waterbeheer gaat de wetgever uit van de zgn. watersysteembe nadering: "Voorwerp van studie volgens die methode is de mogelijkheid om de verschillende beheersaspecten van het water (waaron der naast de zuiver waterstaatkundige ook andere - zoals de meer ecologisch gerichte - behoren) als één geheel te beschouwen teneinde daarmee ook voor het specifiek door waterschappen te voeren beheer te komen tot een systematiek voor bestuurlijk samenwerken en voor combineren en afwegen van belangen. Het betekent voor de waterschappen primair de brede kijk bij de behartiging van de taak als waterbeheerder, zonder dat dit als zodanig behoeft te leiden tot de toedeling van meer aan de waterstaatkundige verzorging grenzende (maar niet daartoe behorende) taken of het zoeken van een daarop beter toegesneden bestuursvorm. Wel zal die brede kijk niet zonder gevolg kunnen blijven voor de opvatting over hetgeen het beheersobject eigenlijk omvat, in dier voege dat er enige ontwikkeling plaats vindt van zuiver waterstaatkundig beheer naar het omgaan met water binnen het watersysteem waartoe het oppervlaktewater met bodem en oevers behoort. Een bredere opvatting over de in het waterbeheer besloten opdracht tot behartiging van belangen, nl. ook die welke niet enkel of in hoofdzaak het genot en het gebruik van onroerend goed maar tevens het watersysteem als zodanig betreffen, sluit aan op de gedachten over verbreding van bestuurssamenstelling zoals die vorm hebben gekregen in dit wetsontwerp."<(18) MvA Wsw, blz. 3.> 8.2 In antwoord op vragen dienaangaande uit de Tweede Kamer, werd de begrenzing van de 'brede kijk' bij de taakuitoefening als volgt toegelicht: ".... kenmerkend voor de watersysteembenadering is dat het waterbeheer door het waterschap - dat betrekking heeft op het oppervlaktewater - zich afspeelt binnen de context van het watersysteem in al zijn onderdelen, te weten: grondwa ter en oppervlaktewater, inclusief waterbodem, oevers, infrastructuur en biologische component. Een en ander betekent dat het watersysteem niet enkel wordt bezien binnen het kader van de (waterhuishoudkundige) verzorging van een bepaald gebied ten dienste van de mense lijke gebruiksfuncties van dat gebied, maar in ruimer ver band, namelijk de conditionering van dat gebied uit ecolo gisch oogpunt. In zoverre bepaalt het watersysteem mede de wijze waarop het waterschap de publieke taak voor zijn beheersgebied heeft op te vatten. Daarmee is .... niet gezegd dat het waterbeheer ten aanzien van oppervlaktewateren als waterschapstaak de zorg in zijn totaliteit van het watersysteem omvat. Ook zijn voor het goede functioneren van het watersysteem .... maatregelen en voorzieningen nodig die zijn gele-gen op het vlak van milieubeheer, landinrichting, natuur- en landschapsbeheer en ook dat van de ruimtelijke ordening. Taakgebieden derhalve die naar hun aard niet waterstaatkun dig van aard zijn en die dus per definitie niet kunnen worden geacht in de opdracht van het waterbeheer te zijn begrepen. Zoals deze leden terecht opmerkten, gaat de gewenste brede kijk niet zover dat het waterschap bestuurlijk ver antwoordelijk is voor de actieve behartiging van alle belan gen die bij het watersysteem zijn betrokken. Het beschermen en ontwikkelen van gezonde watersystemen gaat meestal meerdere overheden aan, elk vanuit eigen taken (invalshoek) en ten laste van eigen financiële middelen."<(19) Nota eindverslag Wsw, blz. 8-9. Vgl. A. van Hall, Over de brede kijk van de waterschappen, Milieu en Recht 1991, blz. 329 e.v.; Commentaar, blz. 30-32; J.T. van den Berg/Van Hall, Waterstaats- en waterschapsrecht, 1997, blz. 70-72.> 9 Belang en belanghebbenden 9.1 De potentiële belanghebbenden bij de taakuitoefening. 9.1.1 In het kader van de trits belang-betaling-zeggenschap maakt de wetgever onderscheid tussen belangen die enkel of in hoofdzaak het genot en het gebruik van onroerend goed betreffen enerzijds, en belangen die - als uitvloeisel van de 'brede kijk' bij de taakuitoefening - tevens het watersysteem als zodanig betreffen anderzijds. In verband met laatstbedoelde belangen is een ver breding van bestuurssamenstelling tot stand gebracht (zie in het bijzonder het laatste gedeelte van het citaat in punt 8.1). 9.1.2 Genoemde verbreding betreft de categorie van de ingezetenen<(20) Zie nader punt 5 van de conclusie van A-G Loeb in BNB 1996/288c*.>. Dit is in de eerste plaats vastgelegd in art. 11 Wsw, dat 'als categorieën van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken van het waterschap' die voor vertegenwoordiging in het water schapsbestuur in aanmerking komen (eerste lid), enerzijds noemt: - de zakelijk gerechtigden tot en bepaalde (bedrijfsmatige) gebruikers van ongebouwde of gebouwde onroerende zaken (zie het tweede lid, onderdelen a, b, c, en e, Wsw), en anderzijds: - de ingezetenen (tweede lid, onderdeel d). 9.1.3 In de tweede plaats wijst art. 116 Wsw min of meer overeenkom stige<(21) De discrepanties zijn i.c. niet belang. Vgl. t.a.v. de ingezetenen punt 9 van de conclusie van A-G Loeb in BNB 1996/ 288c*.> categorieën aan van mogelijke omslagplichtigen 'ter be strijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van taken die het waterschap zijn opgedragen'. Ingezetenen zijn degenen die woonplaats en het gebruik van woonruimte hebben 'in het gebied van het waterschap' (art. 118, lid 3, Wsw). Hoewel de wettekst dat voor de andere categorieën niet in alle gevallen met zoveel woorden zegt, geldt voor hen evenzeer dat de betref fende onroerende zaken in het waterschapsgebied moeten zijn gele gen<(22) Vgl. punt 5.2. van mijn conclusie voor BNB 1984/259*; Commentaar, blz. 20.>. 9.1.4 Het belang van de gerechtigden tot en de gebruikers van onroe rende zaken is als volgt omschreven: "Voorzover bij dat belang sprake is van een fysieke gebon denheid aan onroerende ongebouwde en gebouwde goederen, gelegen in het gebied op welks waterstaatkundige verzorging de waterschapstaak per definitie is gericht, kan worden onderscheiden tussen tweeërlei soorten belang: t.w. ener zijds het belang bij de instandhouding van het onroerend goed als vermogensobject en anderzijds het belang van de mogelijkheid tot feitelijke aanwending overeenkomstig het gebruik waartoe het is bestemd; en wel onder zo gunstig mogelijke omstandigheden voor zover die laatste afhankelijk zijn van die waterstaatkundige verzorging. Bij het agra risch gebruik staat centraal het bereiken of handhaven van de opbrengst, bij het gebruik van andere onroerende goede ren is dat vooral het belang om gevrijwaard te zijn van stoornis in het gebruik door invloeden die zijn terug te voeren op hetzij de zorg voor de waterkering hetzij de zorg voor de waterbeheersing."<(23) MvT Wsw, blz. 22-23.> 9.1.5 Dat ook ingezetenen bij de verrichtingen van het waterschap zijn betrokken, berust op de volgende overwegingen: "Toch is ook die benadering die stoelt op gebondenheid van het belang aan een bepaald onroerend goed nog niet ruim genoeg, gezien de draagwijdte van de waterschapstaak binnen de samenleving. Ook dient nl. in aanmerking te worden genomen dat het waterschap door de wijze waarop zijn be stuur inhoud geeft aan zijn op de waterstaatkundige verzor ging toegeschreven taken een zeer wezenlijke betekenis heeft voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu; zaken derhalve waarop iedere inwoner in het gebied waarover de waterschapszorg zich uitstrekt, in principe aanspraak heeft (vgl. hiermee de omschrijving van het betreffende sociale grondrecht in artikel 21 van de Grondwet). Behalve aan de bescherming tegen onmiddellijk gevaar van overstroming of van aantas ting van de waterkwaliteit dient te worden gedacht aan het feit dat het waterschap nu eenmaal door de wijze waarop het zijn taak verricht raakt aan zaken als natuurbehoud, recre atie en landschapsschoon; kortom al die zaken waar eenieder als inwoner binnen het waterschapsgebied in principe baat bij kan hebben. Inzoverre hebben juist de inwoners, naast het specifieke belang bij de waterschapstaak als gebruiker van woonruimten .... ook een daarvan te onderscheiden rechtstreeks en continu belang van meer algemene aard, dat niet fysiek gebonden is aan hun woning doch aan het water schapsgebied als geheel."<(24) MvT Wsw, blz. 24.> 9.2 Rechtstreeks en voortdurend belang 9.2.1 In punt 7 mijn conclusie voor BNB 1984/259*, merkte ik reeds op dat het belang als grondslag voor de omslagheffing een veel beperktere betekenis heeft dan het belang, dat alle inwoners van Nederland hebben bij een goed functionerend waterschapsbestel als zodanig. Blijkens de wetsgeschiedenis van de Wsw is dat bestel nog steeds gebaseerd op 'de trits belang-betaling-zeggen schap'. Deze dient om ".... het typisch functionele karakter van deze bestuurs vorm - op het terrein van de waterstaatszorg - te veranke ren."<(25) Nota eindverslag Wsw, blz. 17. Vgl. par. 4 van de conclu sie van A-G Loeb voor HR 26 juni 1996, BNB 1996/288c*, m.nt. G.J. van Leijenhorst.> Op grond van het functionele karakter van het waterschap zijn zowel de zeggenschap over, als de betalingsplicht voor de taak uitoefening afhankelijk van de aanwezigheid van een 'recht streeks en continu belang bij de waterschapsactiviteit'. 9.2.2 Alvorens deze eis nader te kunnen duiden, zal over het begrip belang zelf meer duidelijkheid moeten bestaan. Ik stel voorop dat - althans in dit verband - ieder belang uit de aard der zaak steeds met aanwijsbare 'belanghebbenden' zal moeten samenhangen. Zulks blijkt bij voorbeeld met zoveel woorden uit de tekst van art. 11, lid 1, Wsw en volgt overigens ook uit het fundamentele gegeven dat zeggenschap en omslagplicht uiteindelijk altijd bij bepaalde personen zullen moeten berusten (rechtspersonen niet - op voorhand - uitgesloten). Derhalve kan de betekenis van het begrip belang in verband met onroerende zaken, zoals bedoeld in punt 9.1.4, nader omschreven worden als: "het voordelig effect van de waterschapsverrichtingen (t.w. instandhouding van [de gebruiksmogelijkheid van] onroerende zaken) voor diegenen, die qualitate qua (rechtens, resp. feitelijk) over dat effect kunnen beschikken"<(26) Vgl. A. van Gijn, De algemeene beginselen voor heffing van belastingen, Geschriften van de Vereeniging voor Belastingwetenschap, nr. 8, 1929, blz. 55-56.>. 9.2.3 Deze omschrijving brengt tot uitdrukking dat belang in wezen be staat uit een relatie, i.c. tussen enerzijds een bepaalde over heidsprestatie en anderzijds juist díe personen, voor wie die prestatie enigerlei verschil uitmaakt. Dit verschil heeft een 'potentieel' karakter: het moet kunnen intreden, doch behoeft dat niet in werkelijkheid te doen<(27) Vgl. P.C.E. van Wijmen, Recht, belang en rechtsbescher ming, 1981, blz. 122, alsmede de punten 2.2.1. en 2.2.3. van mijn conclusie voor HR 22 juli 1997, BNB 1997/328c*, m.nt. Van Leijenhorst.>. Voldoende verschil is bijvoorbeeld reeds de voorstelling wat de gevolgen zijn als dijken door onvoldoende onderhoud doorbreken; praktische onder vinding zal daar zelden voor nodig zijn. 9.2.4 Dit voorbeeld illustreert tevens nader de functie van de sub ject-object relatie, die het begrip belang in essentie kenmerkt. Voor degenen die met het betrokken gebied geen fysieke binding hebben, bijvoorbeeld omdat zij elders wonen en er ook overigens zelf niets te zoeken hebben, is het belang bij (het onderhoud van) de waterkeringen, zo niet geheel afwezig, dan toch van geheel andere aard dan het belang van degenen die wel fysiek aan het gebied zijn gebonden. 9.2.5 In dit licht gezien kan worden gesteld, dat met 'rechtstreeks', of ook wel 'direct'<(28) MvA Wsw, blz. 25.> belang een feitelijke en persoonlijke betrokkenheid van de 'belanghebbende' wordt bedoeld (en niet een indirecte betrokkenheid, bijvoorbeeld als familielid, of als lid van een natuurbeschermingsorganisatie, die gronden in het water schapsgebied bezit)<(29) Vgl. Nota eindverslag Wsw, blz. 22-23; Van Wijmen, a.w. blz. 201.>. Deze eis geeft dus een nadere invulling aan het subjectieve element van de belang-relatie. In feite is hij reeds verwoord in de opsommingen van categorieën van exclu sief belanghebbenden. Daarmee zijn anderen dan degenen die individueel tot die categorieën behoren, ook al kunnen die een zeker belang hebben, nochtans van zeggenschap en betaling uitge sloten<(30) Zie Verslag van een schriftelijk overleg inzake de Wsw, Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 19 995, nr. 20, blz. 10.>. 9.2.6 Continu (of duurzaam<(31) Zie MvT Wsw, blz. 23.>) belang betekent, dat het bestaan van het belang bij voortduring afhankelijk is van de betreffende waterschapstaak. Niet voldoende zijn dus incidentele of toeval lige factoren, zoals een tijdelijke aanwezigheid in het water schapsgebied, of waterstaatswerken ter plaatse of elders die de waterstaatkundige toestand onvoldoende be5invloeden om een wezen lijk verschil voor het betreffende belang te kunnen uitmaken. Deze eis betreft mitsdien het objectieve element van de belang- relatie. De vraag of hij vervuld is, hangt uit de aard der zaak af van de concrete waterschapstaak(-vervulling) in samenhang met de omstandigheden ter plaatse. 9.2.7 Gegeven een zekere kring van als zodanig potentieel rechtstreeks belanghebbenden, is derhalve uiteindelijk de conti nu-eis (de voortdurende betrokkenheid bij de verrichtingen van het waterschap) beslissend voor de vraag wie van hen een belang hebben van zodanig gewicht, dat daar (zeggenschapsrechten en) betalingsverplichtingen aan verbonden kunnen worden. 10 Het ingezetenenbelang 10.1 De benadering van de Wsw 10.1.1 Blijkens art. 13, eerste lid, en art. 119, zesde lid, Wsw wordt door de wet het antwoord op de vraag of, en zo ja, in hoeverre een bepaalde categorie in concreto in aanmerking komt voor zeg genschap en omslagplicht, afhankelijk gesteld van de aard en de omvang van het belang en de belangen die de betreffende catego rie heeft bij de behartiging van de taken van het waterschap. Dit criterium geldt zowel voor de zeteltoekenning en -verdeling als voor de taaksgewijze toedeling van de waterschapskosten, de zgn. kostentoedeling. 10.1.2 Het ingezetenenbelang mag niet vereenzelvigd worden met het belang van de gebruikers van woonruimten als zodanig: "[De ingezetenenomslag] kan slechts strekken tot omslag van dat deel van de kosten van bepaalde waterschapstaken dat valt toe te delen aan het algemeen belang van «wonen-wer ken-leven» in het waterschapsgebied, wel te onderscheiden van de (klassieke) specifieke belangen bij het genot en het gebruik van het onroerend goed. .... Daarmee wordt niet miskend dat ingezetenen op zich een specifiek en continu belang hebben bij het gebruik van «woongebouwd», doch dat belang moet toch veeleer worden beschouwd als deel uit te maken van het bovenaangeduide algemeen belang (waarin het a.h.w. opgaat) zodat geen plaats is voor een afzonderlijke toedeling van kosten aan de gebruikers woongebouwd als zodanig en dus ook niet voor een gebruikersomslag."<(32) MvA Wsw, blz. 57-58.> 10.1.3 Voorts staat het ingezetenenbelang in geen geval voor niet- waterstaatkundige of zgn. bovenwaterschappelijke belangen<(33) Zie Nota eindverslag Wsw, blz. 9, 12.>. Voor zover de taakbehartiging redelijkerwijs moet worden geacht het belang van het gebied van het waterschap te boven te gaan op grond dat deze tevens in belangrijke mate de behartiging is van een nationaal of provinciaal belang, komen de kosten ten laste van het Rijk, onderscheidenlijk de daarbij betrokken provincie of provincies (art. 98, tweede volzin, Wsw). 10.1.4 De wetgever heeft het ingezetenenbelang kennelijk willen verbin den aan de gevolgen van de watersysteembenadering, voor zover toegepast door de waterschappen: ".... ook al wordt het waterbeheer uitgeoefend binnen context van het begrip watersysteem, kan dit toch niet verder reiken dan het geven van een bepaalde inhoud aan het de waterstaatkundige verzorging van het waterschapsgebied. Daarmee blijft het waterbeheer als taak voor het waterschap zijn functionele karakter behouden. Tegelijkertijd onderstreept de als wenselijke geoordeelde taakopvat ting dat het bij het waterbeheer - evenals bij de water staatkundige verzorging in zijn totaliteit genomen - om meer gaat dan de specifiek aan instandhouding en gebruik van onroerend goed verbonden belangen. Juist het onder kennen van de invloed van dat beheer op de conditionering van het beheersgebied als geheel is het motief om de inwo ners als zodanig, en wel als zelfstandige categorie belang hebbenden, een plaats te geven in het stelsel van de wet. Dat stelsel biedt nl. ruimte voor invoering van een .... inwonersomslag op basis van een kostentoedeling. Voor wat betreft de vraag .... naar de consequenties van de watersysteembenadering voor het omslagstelsel komt het er dus op neer dat dit stelsel daarmee rekening houdt doordat het ruimte biedt voor een afzonderlijke inwonersomslag. Naarmate die consequenties door de concrete behartiging van het algemene taakbelang ook in financieel opzicht duidelijker zijn aan te wijzen, ligt gebruik van die ruimte - door het waterschap dat de kostentoedeling heeft vast te stellen - ook meer voor de hand. ...." 10.2 Rapportages en literatuur, algemeen 10.2.1 In het rapport 'Het bestuur van het waterschap' van de Commis sie Waterschapsbestuur van de Unie van Waterschappen (hierna: UvW) van 1979 (Commissie Merkx) werd reeds binnen de zgn. taakbe langen (d.w.z. de belangen die direct afhankelijk zijn van de aan het waterschap opgedragen taak in het vlak van de water staatszorg) het volgende onderscheid gemaakt<(34) Rapport blz. 13-14.>: "Enerzijds vormt de bodem [inclusief oppervlaktewateren] ruimte die, en het milieu dat, voor diverse doeleinden van algemeen en bijzonder belang, mede door de waterstaatszorg ingericht en beheerd moet worden. Anderzijds is de bodem, in de meer beperkte betekenis van onroerend goed, een specifiek belangenobject in relatie tot de waterstaatszorg. Daarbij valt te constateren dat, voor zover het gaat om de bodem in de meer ruime betekenis van ruimte en leefmilieu, de taakuitoefening door het waterschap gericht is op de verzorging van de belangen van een ieder die in het gebied van het waterschap woonachtig is of verblijft. Deze belan gen kunnen als algemene taakbelangen worden aangeduid. Daarnaast valt te onderkennen dat bepaalde groepen van personen een specifiek belang hebben bij de waterstaatkun dige verzorging van de bodem in de meer beperkte betekenis van onroerend goed. De commissie heeft hierbij het oog op de personen die als eigenaar [waaronder mede te verstaan de anderszins zakelijke gerechtigden] of gebruiker [de eige naar-gebruiker, de pachter en de huurder] een bijzondere relatie tot die bodem hebben en uit dien hoofde, anders dan een ieder, een direct en onlosmakelijk taakbelang hebben bij de waterstaatkundige verzorging van die bodem. Welke groepen van personen in concreto een specifiek taakbelang hebben, hangt af van de aard van de betreffende water schapstaak en de wijze waarop zij daarbij betrokken zijn." 10.2.2 Voortbouwend op dit onderscheid tussen algemeen en specifiek taakbelang werd in het rapport 'De financiën van het waterschap' (1983) van de Werkgroep waterschapsfinanciën van het Interpro vinciaal overleg en de UvW (Werkgroep Elfferich) de mogelijkheid geopperd van een algemene inwonersomslag<(35) Zie hierover punt 3.5. van de conclusie van A-G Loeb voor BNB 1996/288*.>. Deze omslag moest samenhangen met een algemeen taakbelang, door de Werkgroep als volgt omschreven<(36) Rapport blz. 23.>: "Het algemene taakbelang omvat het belang van het kunnen wonen, werken en recreëren in de leefruimte en het leefmi lieu, die worden geschapen en instandgehouden door de waterstaatkundige conditionering van de bodem." 10.2.3 J. T. van der Wal, Financiering van de waterschapszorg, in: Waterstaatswetgeving - verleden, heden, toekomst, 1992, blz. 270, concludeert, ".... dat invoering van de ingezetenenomslag geen invloed heeft op de omvang van de taak van het waterschap, namelijk daardoor geen algemene belangen als recreatie, landschaps behoud enz. gaat omvatten. Voorts dat de invoering van de ingezetenenomslag geen verband houdt met de verdergaande eisen, die nu en in de toekomst aan de waterschappen worden gesteld bij het waterbeheer en ten aanzien van het in acht nemen van verdergaande belangen. Deze omslag beoogt niet de daaruit voortvloeiende kosten te dekken. Deze kosten zul len, als onderdeel van de totale onderhouds- en beheerskos ten over alle betrokken categorieën van de belanghebbenden bij de taakuitoefening door het waterschap moeten worden omgeslagen." 10.2.4 Onder verwijzing naar de hiervóór onder 10.1.3 bedoelde passage in de Nota eindverslag Wsw, waarin wordt gezegd, dat het ingeze tenenbelang in geen geval staat voor niet-waterstaatkundige of zgn. bovenwaterschappelijke belangen, wordt in het Rapport Financieringsstructuur integraal waterbeheer van 1992 opge merkt<(37) Rapport van de Commissie Onderzoek Financieringsstelsel Waterbeheer (Commissie Zevenbergen), ingesteld door de Minister van Verkeer en Waterstaat, blz. 52-53.>: "De invoering van een ingezetenenomslag leidt op zich ook niet tot verruiming van de financiële middelen van het waterschap, maar slechts tot een verschuiving in de verde ling van de kosten. Meer categorieën betalen immers voor uitvoering van dezelfde taken. ....... Ook vanuit dit oogpunt bezien, kan worden geconcludeerd dat een brede kijk niet afhankelijk is (en ook niet moet zijn) van een eventuele invoering van de ingezetenenomslag. Een dergelijke opstelling doet geen recht aan de mogelijke gevolgen van de invoering van een ingezetenenomslag en een ingezetenenvertegenwoordiging in de praktijk. De invoering van een ingezetenenvertegenwoordiging in het waterschapsbe stuur zal er namelijk toe kunnen leiden dat de samenstel ling van de besturen evenwichtiger wordt. Met name in waterschapsbesturen waar de agrarische belanghebbenden sterk zijn vertegenwoordigd, kan de introductie van een ingezetenenvertegenwoordiging in het bestuur wellicht van belang zijn om ervoor te zorgen dat de gewenste brede kijk eerder wordt opgepakt." 10.2.5 Volgens de Toelichting op de model-omslagverordening Water- schapswet van de UvW (1993)<(38) Toelichting, Algemeen deel, blz. 2.> heeft ".... de ingezetene als persoon een rechtstreeks belang .... bij de uitoefening van een of meer waterschapstaken. Het belang waar het bij de ingezetenen om gaat, is een algemeen taakbelang, dat wordt gekenmerkt doordat het subject- of persoonsgericht is. Dit belang bestaat hierin dat een ingezetene ongestoord kan wonen, werken en recre ëren, dus ook zich vrijelijk kan verplaatsen in het gebied van het waterschap. Aangezien het in casu om een immaterieel belang gaat kan dan ook niet worden gesteld dat de ene ingezetene een groter belang heeft dan de andere. Daarentegen is het belang dat ten grondslag ligt aan de omslagheffingen ongebouwd en gebouwd, een specifiek taakbe lang dat daardoor uit zijn aard object- of zaakgericht is. Dit houdt in dat het belang van de ongebouwde en gebouwde objecten bij de uitoefening van een of meer waterschapsta ken op de voorgrond staat. De instandhouding en het opti maal functioneren van die objecten zijn afhankelijk van goede waterschapsvoorzieningen. Gelet op het verschil in oppervlakten van de ongebouwde objecten en het verschil in waarden in het economisch verkeer van de gebouwde objecten, behoeft het geen betoog dat het belang van het ene object groter kan zijn dan dat van het andere bij de behartiging van een of meer waterschapstaken. ...." 10.2.6 In verband met art. 15 van de model-verordening (omslagplicht ingezetenen) wordt in de voormelde Toelichting<(39) Blz. 29.> gezegd: "De rechtsgrond voor de omslagheffing ingezetenen omstandigheid dat dezen binnen het beheersgebied van het waterschap ongestoord kunnen wonen, werken en recreëren, zodat zij zich daarin vrijelijk kunnen verplaatsen, een en ander voorzover de behartiging van de waterschapstaak of - taken hen daartoe in staat stelt. Daarmee is tevens het ingezetenenbelang aangegeven. Aangezien de behartiging van de waterschapstaak of -taken ten aanzien van de ingezetenen immateriële waarden dient, moet het ingezetenenbelang worden gezien als een immaterieel belang. Doordat het ingezetenenbelang het waterschappelijk welzijn van natuur lijke personen tot oogmerk heeft, is dit belang naar zijn aard subject- of persoonsgericht." 10.2.7 In min of meer gelijke zin luiden in het onderhavige geval de toelichting op de omslagverordening van het waterschap, blz. 2 (bijlage d bij het vertoogschrift van het zuiveringschap) en de stellingname van het zuiveringschap voor het hof (zie het ver toogschrift, punten 5.5. e.v.). 10.2.8 J. J. I. Verburg (red.) De Waterschapswet - een artikelsgewijs commentaar, 1995, blz. 70, stelt: "Het algemene taakbelang, waarvan de ingezetenen 'dragers' zijn, is immers subject-gericht. Dat wil zeggen dat het belang, anders dan bij een specifiek taakbelang, niet aan een bepaald object (een onroerende zaak) is gebon den maar aan de persoon van de ingezetene zelf. Dit sub ject-gerichte karakter van het ingezetenenbelang blijkt ook uit de wetsgeschiedenis. In de memorie van toelichting wordt immers gesteld dat het ingezetenenbelang niet gebon den is aan de woonruimte maar aan het waterschapsgebied als geheel (MvT, p. 24)." Met betrekking tot het onderscheid tussen het belang van het woongebouwd en het ingezetenenbelang wordt nog gezegd (a.w. blz. 251): "Met andere woorden: het algemeen taakbelang is subjectge richt en heeft een 'mobiel' karakter." 10.2.9 Van den Berg/Van Hall, Waterstaats- en waterschapsrecht, 1997, blz. l93, beschouwen op soortgelijke gronden de ingezetenen omslag als een subjectieve of persoonlijke belasting. 10.2.10 Voor diverse beschouwingen over de "brede kijk" verwijs ik voorts de bundel "Brede kijk, smalle marges" (red. J. J. de Graeff en J. C. de Looff, 1998). Uit de bijdrage "IJsvogels boven Dinkel?" van Th. G. Drupsteen citeer ik<(40) T.a.p. blz. 22/23.>: "Primair moet voor de waterschappen blijven staan de behar tiging van waterstaatkundige belangen in de zin van de zorg voor de waterkering en de waterhuishouding. Die zorg moet op een moderne, eigentijdse wijze worden uitgeoefend. Dit betekent dat dijken en kades op een andere wijze worden aangelegd en versterkt dan vroeger en dat bij de waterhuis houding met meer belangen rekening wordt gehouden dan vroeger. Maar het blijft naar mijn mening een kwestie van meenemen. Het waterschap heeft niet tot taak om los van waterstaatkundige belangen aan natuurbouw of natuurontwik keling te gaan doen. In het kader van dit meenemen zullen de extra kosten ook moeten worden bekeken. Zij zullen in een redelijke verhouding moeten staan tot de - wat ik nu maar even noem - primaire uit waterstaatkundig oogpunt te maken kosten. Overigens zal het lang niet altijd mogelijk zijn deze kosten zo uit te splitsen ...." 10.3 Ingezetenenbelang en gebiedsomschrijving 10.3.1 Bij de Rondzendbrief van 29 september 1993, nr. U 7990 AJBZ/EK, Belastingblad 1993, blz. 690 e.v., heeft de UvW de waterschappen over dit onderwerp geïnformeerd. Ik ontleen aan deze rondzend brief een aantal passages. 10.3.2 "Betekenis reglementaire begrenzing ....... Indien geconstateerd werd dat er onroerende zaken binnen het waterschapsgebied zijn, die geen belang hebben bij de taakuitoe fening, konden deze onroerende zaken eenvoudig buiten de omslag worden gehouden door het vaststellen van een omslagplichtig gebied waar deze onroerende zaken buiten vallen of door onroeren de zaken bij classificatie in te delen in een nul-klasse. Bij de ingezetenenomslag hebben de reglementaire waterschaps grenzen echter een veel "hardere" betekenis. Op grond van de Waterschapswet is iedereen die binnen die grenzen woont ingeze tene en wordt geacht als zodanig een belang bij de taakuitoe fening te hebben. Als het reglementaire waterschapsgebied echter niet aansluit bij het gebied dat daadwerkelijk belang heeft bij de taakuitoefening, kan deze benadering ertoe leiden dat ingeze tenen in de omslag worden betrokken waarbij niet of nauwelijks valt aan te geven wat hun belang is bij de taakuitoefening van het waterschap. Uit de jurisprudentie blijkt dat het waterschap het belang van belastingplichtigen desgevraagd aan moet tonen. Indien bepalingen in reglementen en verordeningen er toe leiden dat niet-belanghebbenden in de omslag worden betrokken, zal de belastingrechter dergelijke bepalingen onverbindend kunnen ver klaren. Een te ruime gebiedsomschrijving in het reglement kan er dan ook toe leiden dat de belastingrechter aanslagen in de waterschapsomslag vernietigt. ...... Het is echter ook de primaire verantwoordelijkheid van de pro vincie en niet van het waterschap de grenzen vast te leggen en in die zin lijkt een aanvullende regelgeving door het waterschap op dit punt twijfelachtig. Classificatie is ingevolge artikel 120 uitsluitend mogelijk voor de specifieke taakbelangen en niet voor de algemene taakbelangen, waarvan de ingezetenen de dragers zijn. Om problemen te voorkomen is het derhalve dringend noodzakelijk dat de provincie bij het bepalen van de grenzen, zonodig per taak, vaststelt welke grenzen voor het waterschap gelden en deze grenzen vervolgens ook nauwkeurig vastlegt in het waterschaps-re glement. Benadrukt zij daarbij dat de noodzaak om de reglemen taire gebiedsomschrijving nauw te doen aansluiten bij het gebied dat feitelijk belang heeft bij de taakuitoefening met zich mee brengt dat een waterschap met verschillende taken ook verschil lende reglementaire gebieden kan hebben." 10.3.3 "Reglementaire begrenzing ...... Er zijn echter omstandigheden denkbaar dat een algemeen taakbe lang bij de taakuitoefening van het waterschap is te onderken nen, hoewel de dragers van het belang (de ingezetenen) niet in het gebied wonen waar het waterschap die taak feitelijk uitoe fent. Dit wordt veroorzaakt door het verschil in karakter tussen het algemene en het specifieke taakbelang. Uit de wetsgeschiedenis van de Waterschapswet blijkt dat het belang van de ingezetenen niet is gebonden aan de plaats van hun woning ...... Uit de wetsgeschiedenis blijkt derhalve dat het algemene taakbe lang subject- (of persoons-)gericht is en derhalve 'mobiel', terwijl de specifieke taakbelangen object- of zaakgericht zijn en (aangezien het om onroerende zaken gaat) niet mobiel. Hiervan uitgaande kan gesteld worden dat ingezetenen een belang kunnen hebben bij de taakuitoefening van het waterschap, ook indien zij niet wonen in het gebied waarin het waterschap zijn taken daad werkelijk uitoefent. Dit is in het bijzonder het geval indien de bewoonbaarheid en bruikbaarheid van het desbetreffende gebied in sterke mate afhankelijk is van het gebied waar het waterschap wel taken uitoefent. Te denken valt bijvoorbeeld aan de bewoners van het huis in het buitendijks gebied; voor alle voorzieningen zijn ze toch in sterke mate afhankelijk van het achter de dijk gelegen gebied en derhalve van de instandhouding daarvan door de taakuitoefening van het waterschap. De stelling dat het ingezetenenbelang zich onderscheidt van de specifieke taakbelangen, in de zin dat het 'mobiel' is en het derhalve mogelijk is dat voor dit belang een uitstralingseffect bestaat buiten het gebied waar de taak feitelijk wordt uitgeoe fend, wordt niet algemeen gedeeld.[M.: hierbij is een noot geplaatst; zie punt 10.3.4.] Het aannemen van de theorie dat er wat betreft het ingezetenen belang, gelet op het 'mobiele' karakter ervan, aanleiding kan zijn om ook een zeker belang te accepteren in gebieden waar het waterschap feitelijk geen taak uitoefent, is naar ons inzicht echter zeker verdedigbaar. ..... Een belangrijke beperking van de keuzemogelijkheden van provin cie en waterschap is gelegen in de toetsing door de belasting rechter. Met ander woorden, het belang van de ingezetenen moet van een gedegen onderbouwing zijn voorzien." 10.3.4 De in het vorige punt bedoelde noot luidt: "De vertegenwoordigers van het IPO (= Interprovinciaal over leg, M.) in de werkgroep gaat deze uitleg te ver. Naar hun oordeel biedt de Waterschapswet geen ruimte om bij de vaststelling van het belanghebbende gebied subjectgebonden algemene taakbelangen principieel anders te behandelen dat objectgebonden specifieke taakbelangen. Met andere woorden, daar waar groepen van onroerende zaken niet in de omslag kunnen worden betrokken, bijvoorbeeld omdat zij buitendijks zijn gelegen, of anderszins geen belang hebben bij de taken waterkering en/of waterbeheersing, kan voor de bewoners van de hierbedoelde onroerende zaken bezwaarlijk wel een dien overeenkomstig belang worden staande gehouden." 10.4 Kostentoedeling ingezetenen 10.4.1 De MvA Wsw, blz. 58, zegt: "In de lijn van het algemene 'ingezetenen-belang' ligt, dat voor de hoogte van de omslag wordt gedacht aan een gelijk bedrag per omslagplichtige. Anderzijds moet worden bedacht dat een ingezetenen-omslag, waaraan iedere ingezetene (...) zou zijn onderworpen, ondoelmatig zou zijn (...). Niet onredelijk is het naar mijn mening om de ingezetenen voor de ingezetenen-omslag te identificeren met huishoudens, in dier voege dat per huishouden slechts één aanslag wordt opgelegd aan één omslagplichtige die als ingezetene wordt aangemerkt." 10.4.2 In het rapport 'De financiën van het waterschap' (zie 10.2.2) zijn kostentoedelingsmethoden ontwikkeld met inbegrip van inge zetenenkostendelen. Het onderscheid tussen algemene en speci fieke taakbelangen betekende volgens het rapport (blz. 31), dat de kostenverdeling tussen deze belangen 'slechts op gevoelsmati ge gronden kan worden aangegegeven.' 10.4.3 Op blz. 30 van het 'Rapport inzake de kostentoedeling' (1989) van de Werkgroep vervolgstudie waterschapsfinanciën van de UvW (Werkgroep Havelaar) wordt deze problematiek als volgt uitge drukt: "Terwijl de algemene taakbelangen betrekking hebben bewoonbaarheid van het gebied als geheel, zijn de specifie ke taakbelangen gericht op de instandhouding en de aanwen dingsmogelijkheden van de onroerende goederen. In verband hiermee is het niet mogelijk de belangen van de represen tanten van de algemene taakbelangen (ingezetenen, subjec ten) met behulp van rekenkundige methodieken af te wegen tegen de belangen van de representanten van de specifieke taakbelangen (onroerende goederen, objecten). Een en ander heeft tot gevolg dat de afweging tussen algemene en speci fieke taakbelangen meer 'zoekenderwijs' met meeweging van niet-kwantificeerbare factoren dient te geschieden." In het Rapport wordt met betrekking tot de waterkeringszorg gezegd (samenvatting, blz. 8), dat daarvoor alleen kosten aan de ingezetenen worden toegedeeld, "indien het waterschap primaire waterkeringen in de zin van de (ontwerp-)Wet op de waterkering in beheer heeft. Indien hiervan sprake is dient het kostenaandeel van de ingezete nen zich te bewegen tussen de 35 en 50% van de totale kosten voor waterkeringszorg, waarbij dan geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen de kosten van primaire en overige waterkeringen. Binnen deze bandbreedte van 35 tot 50% wordt het kostenaandeel van de ingezetenen nader ingevuld aan de hand van de bevolkingsdichtheid van het waterschap." Met betrekking tot het waterkwantiteitsbeheer wordt op blz. 9 gezegd: "Aangezien de nadruk van het waterkwantiteitsbeheer ligt de waterstaatkundige verzorging van de bodem ten behoeve van gebouwd en ongebouwd wordt aan het kostenaandeel van de ingezetenen een maximum verbonden van 30%. ..... Voorts mag aangenomen worden dat de ingezetenen alleen in het waterschapsbestuur vertegenwoordigd worden als er sprake is van een zeker substantieel belang. Toegepast op het waterkwantiteitsbeheer betekent dit dat ingezetenen niet in het bestuur komen en er dus geen kosten aan de ingezetenen toegedeeld behoeven te worden indien deze categorie voor zijn functioneren in het waterschapsgebied niet of nauwelijks afhankelijk is van de waterstaatkundige verzorging door het waterschap. In verband hiermee en mede gelet op de praktische toepasbaarheid van de ingezetenenom slag, wordt bij het kostenaandeel uitgegaan van een onder grens van 15%. Op deze wijze onstaat een bandbreedte van 15 tot 30%, waarbinnen het kostenaandeel van de ingezetenen bij het totale waterkwantiteitsbeheer zich dient te bewegen. De invulling binnen deze bandbreedte wordt gerelateerd aan de mate waarin de ingezetenen voor hun functioneren in het waterschapsgebied afhankelijk zijn van het waterkwanti teitsbeheer. Daarbij wordt van de volgende indeling uitge gaan. __________________________________________________________ Mate van afhankelijkheid Kostenaandeel ingezetenen __________________________________________________________ Gering 15 à 20% Aanmerkelijk 20 à 25% Sterk 25 à 30% Binnen deze marges kan het kostenaandeel van de ingezetenen per waterschap nader geconcretiseerd worden aan de hand van de bevolkingsdichtheid, in die zin dat het kostenaandeel kleiner/groter is, naar mate de bevolkingsdichtheid lager/ hoger is." En op blz. 10 voor wat betreft de overige taken (mits sprake is van een reglementaire taak): "Voor de toedeling van de kosten van het wegenbeheer ... de functie van het wegennet van belang. Op grond van de algemene verkeersfunctie kunnen kosten toegedeeld worden aan de ingezetenen. De ontsluitingsfunctie van wegen is daarentegen met name van belang voor de onroerende goede ren. De kostentoedeling aan de ingezetenen respectievelijk aan de onroerende goederen kan geschieden op basis van algemene weging van de algemene verkeersfunctie en de ontsluitingsfunctie ...." 10.4.4 De kostentoedelingsverordening van het waterschap (vertoog schrift, bijlage f) is blijkens haar toelichting gebaseerd op laatstgenoemd rapport. 10.4.5 De onder 10.3 bedoelde Rondzendbrief van de UvW bevat de volgen de slotopmerking: "Als een waterschap meerdere taken heeft, en deze taken verschillende delen van het waterschapsgebied uitoefent, is het op grond van het bovenstaande mogelijk dat er in het waterschapsgebied verschillende taakgebieden zijn. Dat heeft tot gevolg dat onder omstandigheden ingezetenen niet voor alle taken van het waterschap zullen hoeven te beta len. De hoogte van de ingezetenenomslag is dan niet voor alle ingezetenen gelijk .... Dit is niet in strijd met art. 121 Waterschapswet, dat bepaalt dat de ingezetenenomslag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte. Een logische wetsinterpreta tie brengt met zich mee dat dit artikel (analoog aan arti kel 120, zesde lid, over het tarief gebouwd en ongebouwd en overeenkomstig de opzet van de kostentoedeling- en omslag structuur per taak) wordt gelezen in de zin van een gelijk bedrag per taak." 10.4.6 In het Rapport Water centraal - Waterbeheer in de volgende eeuw, van een 'denktank' van de UvW, 1996, wordt een drieledig onderscheid gemaakt van de belangen die betrokken zijn bij het beheer van watersystemen (blz. 36): "- leefbelangen: de taakuitoefening van het waterschap gericht op de bescherming van watersystemen ten behoe ve van een gezond leefmilieu en de bewoonbaarheid van het land; - economisch belang: door de taakuitoefening van het waterschap kan het watersysteem worden gebruikt voor allerlei economische activiteiten (inclusief conditio nering van de bodem) en zijn economische waarden be schermd tegen overstroming; - negatief belang: door de taakuitoefening van het wa terschap wordt het watersysteem beschermd tegen be dreigingen als gevolg van de activiteiten van derden (bijvoorbeeld via het lozen van afvalwater)." Als dragers van deze belangen ziet de Commissie twee catego rieën: burgers en bedrijven, die tezamen het leefbelang, het econo misch belang en het negatief belang vertegenwoordigen. Met betrekking tot de maatstaf van heffing moet volgens de Commissie een keuze worden gemaakt hetzij voor een benadering op basis van het solidariteitsprincipe (forfaitaire heffingen), hetzij juist een sterk geïndividualiseerde benadering waarbij gedacht kan worden aan het waterspoor (blz. 37). 10.4.7 Als vervolg hierop stelt de Commissie onderzoek financiering van de UvW (Commissie Togtema) in een tussenrapport (april 1998) op blz. 7 het volgende: "Vanuit de gedachte dat met name het watersysteembeheer de zorg voor de veiligheid als een collectief goed zijn te beschouwen, wordt het kostenveroorzakingsbeginsel tot op zekere hoogte losgelaten en vervangen door het solidari teitsbeginsel. Eerstgenoemd beginsel speelt in die zin weliswaar nog een rol dat het bepalend is bij de beantwoor ding van de vraag of er een belang is en er dus betaald moet worden; de omvang van het belang en daarmee van de betaling wordt evenwel niet langer door het kostenveroorza kingsbeginsel bepaald. ...... Bij dit basispakket, dat de commissie aanwezig acht bij het watersysteembeheer, de veiligheidszorg en het wegenbeheer, zijn twee soorten belangen te onderscheiden: - het objectbelang, dat zich richt op de instandhouding van ongebouwde en gebouwde onroerende zaken en daarmee een specifiek eigenaarsbelang is. De dragers van het objectbe lang oftewel de belastingplichtigen zijn dan ook de eige naren van ongebouwde en gebouwde onroerende zaken; - het subjectbelang, dat zich richt op het kunnen wonen, werken, recreëren en produceren. De dragers van dit subjectbelang zijn de gebruikers van ongebouwde en gebouwde onroerende zaken. De kosten van het basispakket zullen door de dragers van deze object- en subjectbelangen moeten worden opgebracht. Als verdeelsleutel tussen beide categorieën stelt de com missie hierbij 50-50 voor onder verwijzing naar de bestaan de kostenverdeling tussen eigenaren en pachters van cul tuurgronden. Voorts stelt de commissie voor om voor de bepaling van het objectbelang en het subjectbelang de economische waarde van de onroerende zaken als uniforme maatstaf te nemen. Voor tariefsdifferentiatie in de vorm van classificatie is niet langer plaats. Verschillen in economische waarde leiden uiteraard wel tot verschillen in betaling." 10.4.8 Het laatstvermelde tussenrapport is besproken door J. A. Monsma, Belastingblad 1998, blz. 427 e.v. Hij beoordeelt het rapport als geheel positief. Wel beschouwt hij (t.a.p. blz. 432) enerzijds het (tot op zekere hoogte) loslaten van het kostenver oorzakings beginsel en anderzijds vasthouden aan de aanwezigheid van belang als criterium voor het kunnen ontstaan van een beta lingsverplichting enigszins hinken op twee gedachten. Hetzelfde geldt naar zijn mening voor de gedachte dat de economische waarde een maatstaf vormt voor de bepaling van niet alleen het objectbelang, maar ook het subjectbelang. Het is hem niet duide lijk waarom met name de gebruiker van een duurdere onroerende zaak meer belang zou hebben bij de taakuitoefening van het waterschap dan die van een minder dure onroerende zaak<(41) Een kritische kanttekening die naar de mening van de schrijver overigens ook voor de gemeentelijke onroerende zaakbelastingen - die ook geacht wordt te zijn gebaseerd op het profijtbeginsel in ruime zin - kan worden gemaakt.>. Voorts vraagt hij zich af of de 50-50 verdeelsleutel tot een maatschap pelijk aanvaardbare lastenverdeling leidt. 10.4.9 Het tussenrapport is ook besproken door Y.J. van Hijum in Het Waterschap, 1998, blz. 517 e.v. Hij stelt voorop dat eerst over de inhoud en reikwijdte van de waterschapstaken duidelijkheid moet bestaan, voordat men aan herziening van het belastingstel sel begint. Dienaangaande vraagt hij zich eveneens af of de waarde in het economische verkeer en een uitsluitend aan die waarde gerelateerde kostentoedeling het belang behalve eenvoudi ger ook rechtvaardiger uitdrukt dan de huidige maatstaven. Daarnaast lijkt hem een bezwaar dat het systeem van het tussen rapport uniformerend werkt, waardoor het niet langer mogelijk is om op regionaal niveau uitgangspunten voor de kostentoedeling vast te stellen en het belang invulling te geven. 11 Beschouwingen 11.1 Algemeen 11.1.1 Met betrekking tot de vraag in welke gevallen een ingezetene een zodanig belang heeft bij de activiteiten van het waterschap dat het heffen van een omslag gerechtvaardigd is, kunnen naar het mij voorkomt in hoofdzaak vier opvattingen worden onder scheiden. 11.1.2 De eerste, meest ruime, opvatting is, dat alle ingezetenen binnen het gebied van het waterschap, zoals dat gebied door de provincie is vastgesteld, geacht worden belang te hebben bij de activiteiten van het waterschap. 11.1.3 De tweede opvatting is gelijk aan de eerste opvatting maar met de beperking, dat er voor een ingezetenenomslag slechts ruimte is als - en eventueel in zoverre - het waterschap in het kader van de "brede kijk" meer kosten maakt dan het zou hebben gemaakt zonder die "brede kijk". 11.1.4 De derde opvatting is, dat van een relevant ingezetenenbelang slechts sprake kan zijn, als er tenminste een zodanige object- relatie is, dat de gebruikte onroerende zaak (voor bewoners: het "woongebouwd") een specifiek taakbelang heeft, d.w.z. in de waterschapsomslag gebouwd betrokken wordt voor wat betreft waterkering en/of waterhuishouding (in geval van classificatie hoger dan de nul-klasse). 11.1.5 De vierde opvatting is gelijk aan de derde opvatting, maar met dezelfde beperking als in de tweede opvatting. 11.2 De eerste opvatting 11.2.1 Het is duidelijk dat het alle inwoners van Nederland op eniger lei wijze zou treffen in hun wonen, werken en recreëren als de waterschappen hun werk niet deden en Nederland voor meer dan de helft onder water zou staan. Dit betekent, dat alle inwoners enig belang hebben bij de activiteiten van de waterschappen. Het zou dus heel wel denkbaar zijn om die activiteiten - althans voor een deel - te bekostigen uit de algemene middelen via de normale belastingheffing. De uitkeringen aan de waterschappen zouden m.i. dan gerelateerd moeten zijn aan de kosten die de onderscheiden waterschappen maken en niet aan het aantal inwo ners binnen het beheersgebied van het waterschap. Het maakt immers voor het algemeen belang en voor de kosten niet uit of een bepaalde zeedijk 10.000 of 100.000 inwoners beschermt. 11.2.2 Het is denkbaar dat iedere provincie haar totale gebied zodanig verdeelt in waterschapsgebieden, dat iedere ingezetene van de provincie in het gebied van een waterschap woont. In het licht van het gestelde in het vorige punt zou geen van die ingezetenen kunnen beweren, dat hij geen enkel belang bij de verrichtingen van "zijn" waterschap heeft. Zijn belang heet voortaan algemeen belang maar algemeen taakbelang. Het enige wat verder nog verandert, vergeleken met de situatie in het vorige punt, is dat de hoogte van de ingezetenenomslag per waterschap gaat verschillen, afhankelijk van de totale kosten van dat waterschap en van de vraag hoe hoog het waterschap het algemeen taakbelang van de ingezetenen schat vergeleken met de specifieke belangen (gebouwd en ongebouwd). Verder hangt de hoogte van de omslag dan af van het aantal ingezetenen (zie bijv. 10.4.3). De enige zekerheid die de ingezetenen in deze opvatting hebben is, dat de omslag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte (art. 121 Wsw), m.a.w. classificatie komt niet aan de orde (zie voor een variant 10.4.5). 11.2.3 Dat bepaalde opvattingen tot de consequenties leiden als om schreven in het vorige punt is m.i. geenszins denkbeeldig. Uit geen van de talrijke citaten in de punten 9 en 10 hiervóór is mij duidelijk geworden, wat het - in termen van kostentoedeling relevante - verschil is tussen het algemeen belang als bedoeld in punt 11.2.1 en het algemeen taakbelang dat ingezetenen geacht worden te hebben bij de taakverrichting van één bepaald water schap. In de vorenbedoelde citaten tref ik hierover slechts vage noties aan, bijv. waar in algemeen luidende termen wordt gewaar schuwd tegen een te grote uitbreiding voor wat betreft bovenwa terschappelijke taken (10.1.3, 10.2.3, 10.2.4 eerste alinea, 10.2.10), waar de kostenverdeling tussen de onderscheiden belan gen slechts "op gevoelsmatige gronden" kan worden aangegegeven (10.4.2) of "zoekenderwijs met meeweging van niet-kwantificeer bare factoren" (10.4.3), waar het algemeen taakbelang wordt aangeduid als een "immaterieel belang", zulks ter rechtvaardi ging van de gedachte dat iedere ingezetene een even groot belang heeft (10.2.5, 10.2.6), waar dat belang "niet fysiek gebonden aan de woning doch aan het waterschapsgebied als geheel" (9.2.5, slot), "subject- of persoonsgericht" (10.2.5, 10.2.6, 10.2.8, 10.2.9) of "mobiel" wordt genoemd ter verdediging dat het een uitstralingseffect heeft buiten het gebied waar de taak feite lijk wordt uitgeoefend, met bijv. als consequentie dat ook de bewoner van een buitendijks gelegen huis, dat geen specifiek taakbelang heeft bij de verrichtingen van het waterschap<(42) En dus in zoverre hetzij niet tot het gebied van het waterschap behoort te worden gerekend (zie HR 11 juli 1984, BNB 1984/259* m.nt. H. J.Hofstra en recentelijk Hof Leeuwarden 14 november 1997, nr. BK 1061/95 M I, Belastingblad 1998, blz. 406), dan wel binnen een classificatie in de nul-klasse behoort te zijn ingedeeld (vgl. HR 1 maart 1995, BNB 1995/133c*, m.nt. G. J. van Leijenhorst, waar het overigens ging om een hooggelegen perceel; voor wat betreft de bewijsvoering inzake de specifieke taakbelangen verdedigde ik in punt 2.2.7 van mijn conclusie voor dat arrest een ruime opvatting in die zin, dat de taakvervulling van het waterschap zich ook geheel buiten het wateroverlast veroorzakende perceel kan afspelen).> in de ingezetenenomslag kan worden betrokken (10.3.3). Het is dan ook niet te verwonderen, dat men in de latere rapportages niet goed raad lijkt te weten met het belangcriterium als richtsnoer voor de ingezetenenomslag en men er meer en meer over denkt het kostenveroorzakingsbeginsel te vervangen door het solidariteits beginsel (10.4.6 - 10.4.9). De stap naar een systeem als om schreven in punt 11.2.1 is dan niet erg groot meer.<(43) A. van Hall (Samen verantwoordelijk, óók voor de centen, in: Brede kijk, smalle marges, blz. 38) vindt het vervangen van de ingezetenenomslag door een rijksbijdrage in een nationaal fonds, waaruit vervolgens waterschappen een uitkering per ingezetene ontvangen, vooralsnog ongewenst. De band van de ingezetene met het gebied, die sinds 1995 geleidelijk sterker wordt, zou onnodig onder druk komen te staan. > 11.2.4 Nu wordt in de vermelde rapportages en literatuur niet, althans niet met zoveel woorden verdedigd, dat de wetgever bedoeld zou hebben dat het begrip ingezetenenbelang zodanig ruim moet worden opgevat, dat het de provincie vrij zou staan de grenzen van de waterschapsgebieden min of meer willekeurig te bepalen en de waterschappen vervolgens de inwoners van die gebieden zonder meer als omslagplichtige ingezetenen te verklaren op grond van hun veronderstelde (wellicht fictieve) algemene taakbelang. In het Rapport inzake de kostentoedeling, geciteerd in punt 10.4.3, wordt gezegd dat geen kosten aan de ingezetenen toege deeld behoeven te worden indien deze categorie voor zijn functi oneren in het waterschapsgebied niet of nauwelijks afhankelijk is van de waterstaatkundige verzorging door het waterschap. Vervolgens onderscheidt het rapport de mate van afhankelijkheid (en het dienovereenkomstig te bepalen kostenaandeel) van de ingezetenen in gering, aanmerkelijk en sterk. In het citaat in punt 10.3.2 uit de Rondzendbrief van 1993, wordt gezegd dat bij de ingezetenenomslag de reglementaire waterschapsgrenzen een veel "hardere" betekenis hebben en dat ieder die binnen die grenzen woont geacht wordt als zodanig een belang bij de taakuitoefening te hebben, maar vervolgens wordt gezegd, dat als het waterschapsgebied niet aansluit bij het gebied dat werkelijk belang heeft bij de taakuitoefening deze benadering ertoe kan leiden dat ingezetenen in de omslag worden betrokken waarbij niet of nauwelijks valt aan te geven wat hun belang is bij de taakuitoefening van het waterschap. Dit kan er dan toe leiden dat de belastingrechter de bepaling van de water schapsgrenzen vernietigt. Het citaat in punt 10.3.3 besluit "Met andere woorden, het belang van de ingezetenen moet van een gedegen onderbouwing worden voorzien." Wat een onderbouwing als daar bedoeld meer of anders zou kunnen inhouden dan een verwij zing naar het algemene taakbelang zoals in abstracte termen omschreven in de wetsgeschiedenis en de rapportages, is mij overigens niet duidelijk. Het zou mij welkom zijn geweest als er in de rapportages en literatuur enkele voorbeelden zouden zijn genoemd waarin een ingezetene geen enkel "algemeen taakbelang" heeft bij de verrichtingen van het waterschap in wiens gebied hij is ingedeeld. 11.2.5 In de door belanghebbende in het onderhavige geval als bijlage 3 bij het beroepschrift in cassatie overgelegde Toelichting bij het Reglement voor de Gelderse waterschappen van de provincie Gelderland wordt op blz. 4 opgemerkt: "Het belang van de ingezetenen is zo algemeen, dat slechts in zeer uitzonderlijke gevallen tot ontbreken van belang van de ingezetenen geconcludeerd moet worden. In den lande is aanvaard dat deze uitzonderlijke gevallen zich kunnen voordoen indien door de waterkeringszorg niet het gehele gebied van een waterschap direct wordt beschermd. ...." en op blz. 5: "In geval van overstromingen zal het regionale maatschappe- lijk verkeer sterk worden verstoord. Dit hangt mede samen met het feit dat de Veluwe een door waterhuishoudkundige hoofdsystemen ingesloten gebied is. In geval van doorbraak van de waterkeringen ligt de Veluwe, evenals de Utrechtse Heuvelrug, geïsoleerd. De mate van belang van de ingezete nen op de Veluwe is natuurlijk niet overal gelijk, maar is ook nergens zodanig te verwaarlozen dat er geen belang aanwezig is." 11.2.6 In het voorafgaande heb ik betoogd, dat in beginsel iedere in- woner van Nederland enig belang heeft bij de taakuitoefening van de waterschappen (11.2.1) en dus ook bij die van het waterschap waarin hij is ingedeeld. Voorts achtte ik het onderscheid tussen dit (algemene) belang en het algemene taakbelang dat een indivi duele ingezetene van een waterschap geacht wordt te hebben, onduidelijk (11.2.2 en 11.2.3) en kon ik mij (categorieën van) gevallen waarin een zodanig belang geheel afwezig is, moeilijk voorstellen (11.2.4). 11.2.7 Ik neem aan dat de hier weergegeven (eerste) opvatting onjuist is, m.a.w. dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn ge weest, dat de provincies een onbeperkte vrijheid hebben met betrekking tot de gebiedsomschrijving van de waterschappen en de daarmee samenhangende veronderstelde ingezetenenbelangen. Hier van uitgaande rijst de vraag hoe het begrip ingezetenenbelang (en daarmee de vertegenwoordiging en de omslag) zou kunnen worden beperkt op een zinvolle en uitvoerbare wijze. 11.3 De tweede opvatting 11.3.1 De tweede opvatting, zoals weergegeven in punt 11.1.3, kan worden verdedigd met een beroep op de wetsgeschiedenis, blijkens welke zowel de zeggenschap van ingezetenen als de ingezetenenom slag direct samenhangen met het "integraal waterbeheer" of de "watersysteembenadering" door middel van een "brede kijk" van de waterschappen. Zie daarover de punten 8.1, slot, 8.2, 9.2.1, 9.2.2, 9.2.5 en 10.1.4. In de laatste alinea van het citaat in punt 10.1.4 wordt bijv. uitdrukkelijk gezegd, dat de consequen tie van de watersysteembenadering voor het omslagstelsel erop neerkomt, dat dit stelsel ruimte biedt voor een afzonderlijke inwonersomslag en dat het gebruik van die ruimte ook meer voor de hand ligt naarmate die consequenties door de concrete behar tiging van het algemene taakbelang ook in financieel opzicht duidelijker zijn aan te wijzen. 11.3.2 Op grond van deze wetsgeschiedenis zou het begrip "belang" ingezetenen kunnen worden beperkt tot de gevallen waarin als gevolg van de "brede kijk" van het waterschap de kosten van de verrichtingen hoger uitvallen dan zonder die "brede kijk" het geval zou zijn. Ook de hoogte van de ingezetenenomslag zou kunnen worden gerelateerd aan die hogere kosten. Zowel voor wat betreft de ingezetenenomslag als zodanig als de hoogte ervan geeft deze visie een rechtvaardigingsgrond, enerzijds doordat daarmee aan de ingezetenen duidelijk wordt gemaakt in welk opzicht hun algemeen taakbelang zich onderscheidt van het alge meen belang als bedoeld in punt 11.2.1, anderzijds in welk opzicht (en in hoeverre) hun algemeen taakbelang zich onder scheidt van de specifieke taakbelangen, waarop de specifieke omslagen gebouwd en omgebouwd betrekking hebben. 11.3.3 Een bezwaar tegen deze benadering zou kunnen zijn dat het moei lijk is om onderscheid te maken tussen waterschappen die opere ren vanuit een "brede kijk" en waterschappen die dat niet doen. Wellicht zijn er waterschappen die (min of meer vanzelfsprekend) vanuit een "brede kijk" opereren, zonder dat uitdrukkelijk zo te noemen, maar ook het omgekeerde lijkt mij denkbaar. Denkbaar is wellicht ook dat een waterschap een bepaalde taak wel en een andere taak niet vanuit die visie verricht. Dit bezwaar lijkt mij niet onoverkomelijk. De bewijslast, dat er met de brede visie samenhangende kosten worden gemaakt alsmede betreffende de omvang van die kosten, ligt naar het mij voorkomt bij het waterschap, dat toch in staat moet zijn aan de hand van de plannen en de kostenbegrotingen daarover een uit spraak te doen. 11.3.4 Een tweede bezwaar zou kunnen zijn dat het, aangenomen dat een waterschap vanuit een "brede kijk" opereert, veelal moeilijk kan zijn om de hogere kosten van die visie te kwantificeren (vgl. Drupsteen, geciteerd in punt 10.2.10). En veronderstellend dat zodanige kwantificering mogelijk is en het ingezetenenbelang aan die hogere kosten wordt gerelateerd, hoe zit het dan met de eis van de duurzaamheid van dat belang als er een bepaald project is voltooid en volledig betaald en er bijv. in een volgend jaar geen projecten met hogere kosten zijn? Het lijkt mij aannemelijk, dat per project ongeveer (dus globaal en niet tot op de laatste cent nauwkeurig) kan worden berekend in hoeverre de kosten als gevolg van de "brede kijk" hoger zijn geworden, dan het geval zou zijn geweest als het project zou zijn uitgevoerd op basis van een louter waterstaat kundig beheer. En wat de duurzaamheid betreft: de kosten zullen worden geactiveerd en via afschrijving over een aantal jaren via de omslag moeten worden betaald. Voor zover de kosten slechts op één jaar betrekking hebben, kunnen zij in de omslag van dat jaar worden betrokken. Denkbaar is in deze benadering dat er een jaar kan zijn waarin geen kosten van de hier bedoelde aard te verha len zijn. Welnu, dan is er ook geen reden voor een ingezetenen omslag in dat jaar. 11.3.5 In de literatuur wordt soms het verband tussen de ingezetenenom slag en de eerderbedoelde hogere kosten ontkend (Van der Wal, zie punt 10.2.3) of soms betoogd, dat de introductie van de ingezetenenvertegenwoordiging (en -omslag) ervoor kan zorgen dat de gewenste brede kijk eerder wordt opgepakt (Rapport Financie ringsstructuur integraal waterbeheer, zie punt 10.2.4). Voor het standpunt, dat de kost voor de baat uitgaat, m.a.w. dat een waterschap zich pas een "brede kijk" kan veroorloven, indien het een bepaalde zekerheid heeft deze (via een tevoren in te stellen ingezetenenomslag) te kunnen financieren (vgl. de punten 10.2.4. en 10.2.5) is wel iets te zeggen. Het lijkt mij niet in strijd met hetgeen onder 11.3.3 en 11.3.4 is betoogd, dat de aanloopkosten van een in voorbereiding zijnde project, dat voldoende concreet is en waarvan de uitvoe ring op korte termijn wordt ter hand genomen, voor wat betreft het aandeel van de "brede kijk" in de ingezetenenomslag wordt betrokken. Zelfs lijkt het mij verdedigbaar dat met betrekking tot een project, dat aan deze eisen voldoet, een zekere mate van fondsvorming mogelijk moet zijn via de omslag. 11.3.6 Van Hall betoogt<(44) Brede kijk, smalle marges, blz. 41.>: "Ik zou het liefst af willen van kwalificaties zoals brede kijk en taak- en verwante belangen. ..... Brede kijk als adagium roept in zoverre misverstanden op als zou je water systeembeheer met een gedateerde 'jaren zeventig'-kijk kunnen uitoefenen. Er is maar één kijk mogelijk: garant staan voor je taak zoals die uit regelgeving en nota's volgt. Dit alles gericht op duurzaamheid van watersystemen. Brede kijk suggereert dat het ook smaller kan. Dat is niet zo. Duurzaamheid verdraagt zich niet met te enge bestuur lijke opvattingen ...." 11.3.7 Dit - op zichzelf toe te juichen - (toekomst)beeld roept in het kader van de hier aan de orde zijnde tweede opvatting het be zwaar op, dat als alle waterschappen verondersteld mogen worden te opereren vanuit een "brede kijk" met de daarbij behorende ingezetenenomslag, het ingezetenenbelang en daarmee de -omslag geen territoriale beperkingen meer kent en wij weer terug zijn bij de eerste opvatting van punt 11.2, met alle bezwaren daar van. 11.3.8 Gelet op de genoemde bezwaren en met name het laatste bezwaar is het de vraag of het niet denkbaar is om het begrip ingezete nenbelang (al dan niet naast een op basis van de "brede kijk"-ge dachte te verdedigen beperking) op een andere wijze te beperken. 11.4 De derde opvatting 11.4.1 De in punt 11.1.4 bedoelde opvatting is reeds vermeld in punt 10.3.4, waarin het standpunt van de vertegenwoordigers van het Interprovinciaal overleg wordt weergegeven. De opvatting komt erop neer, dat voor de aanwezigheid van een relevant algemeen taakbelang van de ingezetene tenminste vereist is, dat diens woning enig belang heeft bij de "klassieke" taken van het water schap met betrekking tot de waterkering en/of waterbeheersing (waterhuishouding). Valt die woning voor wat betreft die taken buiten de gebiedsomschrijving van het waterschap (of, wat in resultaat op hetzelfde neerkomt, binnen de gebiedsomschrijving is - of zou behoren te zijn - ingedeeld in de nul-klasse), dan kan van een algemeen taakbelang geen sprake zijn. 11.4.2 De eerste alinea van het citaat in punt 10.3.2 uit de Rondzend brief van de UvW van 1993 lijkt - zij het aarzelend - in de richting van deze opvatting te wijzen. In het citaat in punt 10.3.3 uit die Rondzendbrief wordt dit echter duidelijk terugge nomen met een beroep op de wetsgeschiedenis, waaruit blijkt dat het belang van de ingezetenen niet is gebonden aan de plaats van hun woning (zie ook punt 9.2.5, slot). 11.4.3 Als ervan mag worden uitgegaan dat niet iedere inwoner van Ne derland een algemeen taakbelang heeft bij de taakuitoefening van een bepaald waterschap en er dus enige beperking moet worden gesteld aan het ingezetenenbelang, lijkt mij de beperking beslo ten deze derde opvatting het meest zinvol en tevens uitvoerbaar. Het ligt naar mijn mening bepaald niet voor de hand dat ingeze tenen wier woning geen enkel (of nauwelijks enig) specifiek taakbelang heeft bij de activiteiten van het waterschap bij het bestuur van het waterschap zouden moeten worden betrokken. Het heffen van een ingezetenenomslag is dan evenmin op zijn plaats. Het is een zodanige ingezetene niet gemakkelijk duidelijk te maken waarom hij zou moeten meebetalen aan kosten van verrich tingen die geen enkel (althans geen enkel direct) verband houden met zijn woning (vgl. het vraagstuk dienaangaande in het onder havige geval, alsmede het geval in de zaak, aanhangig onder nr. 32.788). 11.5 De vierde opvatting 11.5.1 Deze opvatting is vermeld in punt 11.1.5. Door de combinatie met de derde opvatting vervalt het belangrijkste bezwaar tegen de tweede opvatting (zoals verwoord in punt 11.3.7). Dit bete kent, dat deze vierde opvatting mijn voorkeur heeft. 11.5.2 Samenvattend moet in deze opvatting bij elke ingezetenenomslag worden onderzocht: a. of de woning van de in de omslag betrokken ingezetenen enig (meer dan een zeer gering) specifiek taakbelang heeft bij de (klassieke) waterschapsverrichtingen (waterkering en/of waterbeheersing) en zo ja, b. wat (globaal beoordeeld) de totale kosten zijn van de "brede kijk" van het waterschap, die aan het jaar, waarop de omslag betrekking heeft, kunnen worden toegerekend; c. of de onder b bedoelde totale kosten, marginaal ge toetst, op een redelijke wijze over de ingezetenen zijn omgesla gen (vgl. bijv. de differentiatie als aangegeven in punt 10.4.5). 12 Het onderhavige geval 12.1 Belanghebbende heeft in haar pleitnotitie voor het hof (ingelast in de uitspraak) gesteld: "Het waterschap vindt rechtvaardiging in het heffen van bijvoorbeeld het ingezetenen-aandeel, in het feit dat de taken van het waterschap zijn geïntensiveerd. Belanghebben de spreekt deze redenering niet tegen, echter blijft zij erbij dat inwoners uit een gebied dat absoluut geen belang heeft bij de taken en verrichtingen van het waterschap, moeten meebetalen aan voorzieningen die niet nodig zijn voor hun gebied. Belanghebbende wordt, wonend in een deel van het Centraal Veluws Natuurgebied, betrokken in heffin gen voor zaken waarvoor het natuurgebied geen waterschap nodig heeft." 12.2 Het hof heeft overwogen: "7.1. De ingezetenenomslag is, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 116, meer in het bijzonder onderdeel d, van de Waterschapswet, bedoeld als een heffing van alle ingezetenen, die verondersteld worden belang te hebben bij de taakuitoefening van het waterschap die wonen, werken en leven in zijn gebied mogelijk maakt. Volgens artikel 118, lid 3, wordt als ingezetene aangemerkt degene die blijkens het persoonsregister van de gemeente bij het begin van het belastingjaar wooonplaats heeft in het water schapsgebied en aldaar het gebruik heeft van woonruimte. Gebruik van woonruimte door leden van een gezamenlijke huishouding wordt aangemerkt als gebruik door één lid van dat huishouden. Artikel 121 bepaalt voorts nog dat de om- slag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte. 7.2. Aan de heffing van de ingezetenenomslag van belangheb bende kan dan ook, anders dan zij bepleit, niet de voorwaar de worden gesteld dat haar perceel belang heeft bij enig specifiek onderdeel van de aan het waterschap opgedragen waterstaatkundige zorg. De in het bezwaarschrift opgeworpen en in beroep herhaalde grief, toegelicht als onder 5.3.1.3 is weergegeven, stuit hierop af." 12.3 In de onder 11.5 verdedigde vierde opvatting is - anders dan het hof in rov. 7.2 overweegt - een (eerste) voorwaarde voor het heffen van ingezetenenomslag dat de woning belang heeft bij enig speci fiek onderdeel van waterstaatkundige zorg. Het oordeel van het hof is dus onjuist. Aan een feitelijke vaststelling dat de woning van belanghebbende geen bijzonder taakbelang heeft bij de taakuitoefening van het waterschap is het hof niet toegekomen. In zijn opvatting was wat ook niet nodig, evenmin als het hof het nodig zal hebben geoordeeld vast te stellen of deze stelling van belanghebbende al dan niet door het zuiveringschap is weersproken. 12.4 In haar beroepschrift in cassatie zegt belanghebbende, onder verwijzing naar de Toelichting op het Reglement voor de Gelderse waterschappen (geciteerd in punt 11.2.5), dat "(...) ingezetenenheffing misplaatst kan zijn als het betrokken gebied geen belang heeft bij water-keringszorg, wat naar in confesso is met het mijn perceel omringende gebied het geval is (van gebouwd en ongebouwd onroerend goed worden alleen lasten geheven voor de water-beheersing en niet voor de waterkering). Daarmee staat m.i. vast dat mij de aanslag ingezetenenheffing ten onrechte is opge legd." 12.5 Indien Uw Raad met mij de vierde opvatting de juiste acht, zal de uitspraak van het hof moeten worden vernietigd en zal de zaak moeten worden verwezen naar een ander hof ten einde te doen vaststellen (zie punt 11.5.2): a. of de woning van belanghebbende enig (meer dan een zeer gering) specifiek taakbelang heeft bij de taakuitoefening van het waterschap voor wat betreft de waterkering en/of de waterbeheersing; b. bij bevestigende beantwoording van vraag a, of het waterschap aan het betreffende jaar toerekenbare kosten heeft gemaakt in verband met de "brede kijk" en zo ja, wat de globale omvang van die kosten is; c. bij bevestigende beantwoording van vraag b, of de ingezetenenomslag van het waterschap, marginaal getoetst, in overeenstemming is met de onder b bedoelde omvang van de kosten. 13 Conclusie Het tweede cassatiemiddel gegrond bevindend, concludeer ik tot vernietiging van de uitspraak van het hof en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere afdoening. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden A-G i.b.d.