ECLI:NL:CRVB:1998:ZB7595 text/xml public 2025-03-22T02:01:19 2013-04-08 Raad voor de Rechtspraak nl ZB7595 Centrale Raad van Beroep 1998-04-29 96/6638 AKW Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht Algemene Kinderbijslagwet 2 Algemene Kinderbijslagwet 3 Rechtspraak.nl RSV 1998/205 USZ 1998/175 met annotatie van Redactie http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:CRVB:1998:ZB7595 text/html public 2013-04-08T13:53:31 2005-04-27 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:CRVB:1998:ZB7595 Centrale Raad van Beroep , 29-04-1998 / 96/6638 AKW Ingezetene; juridische binding; volgen tempo van besluitvorming Minister van Justitie; materieel gedoogde. 96/6638 AKW Q. U I T S P R A A K in het geding tussen: de Sociale Verzekeringsbank, appellant, en A., wonende te B., gedaagde. I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING Op bij beroepschrift d.d. 12 juli 1996 aangevoerde gronden is appellant in hoger beroep gekomen van een door de Arrondissementsrechtbank te Alkmaar onder dagtekening 20 mei 1996 tussen partijen gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen. Bij schrijven van 11 september 1996 is namens gedaagde door mr E.M. van Hemert, advocaat te Zaandam, verweer gevoerd. Desgevraagd zijdens de Raad heeft appellant bij schrijven van 10 februari 1998 nadere informatie verschaft. Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 19 maart 1998, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door W. van Dam, werkzaam bij het districtskantoor Alkmaar van appellant, en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr Van Hemert, voornoemd. II. MOTIVERING Bij het bestreden, op bezwaar genomen, besluit van 1 juni 1995 heeft appellant besloten de aanvraag van gedaagde om kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (hierna: AKW) af te wijzen voor het tweede kwartaal van 1992 tot en met het tweede kwartaal van 1994 omdat gedaagde op de relevante peildata niet verzekerd was ingevolge de AKW. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het volgende overwogen, waarbij gedaagde is aangeduid als eiseres en appellant als verweerder: "Het geding spitst zich in casu toe op de vraag of eiseres op de zogeheten peildata van de kwartalen hier in geding (1 april 1992, 1 juli 1992, 1 oktober 1992, 1 januari 1993, 1 april 1993, 1 juli 1993, 1 oktober 1993, 1 januari 1994 en 1 april 1994) als ingezetene volgens de AKW kan worden beschouwd. De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende. De vraag waar eiseres op evengenoemde peildata woonde, wordt voor de toepassing van de AKW ingevolge artikel 3, eerste lid, van die wet naar de omstandigheden beoordeeld. De Centrale Raad van Beroep hanteert het criterium dat ook in een geval als het onderhavige waarin een terugkeer naar het land van herkomst niet tot de mogelijkheden behoort, er pas geleidelijk een relevante duurzame band met Nederland bestaat die op een bepaald moment zo sterk is dat geconcludeerd kan worden tot wonen in de zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW. Op evengenoemde data was eiseres (nog) niet in het bezit van een geldige verblijfsvergunning. Zij verkeerde toen nog in het ongewisse over haar verblijfstitel. Naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep staat het ontbreken van een voorlopige of permanente verblijfsvergunning er niet bij voorbaat aan in de weg dat eiseres haar woonplaats in Nederland heeft. De overige omstandigheden van het geval (juridische/economische en/of sociale binding) kunnen alsnog tot de slotsom leiden dat eiseres op evenbedoelde peildata hier te lande woonde in de zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW. Ook in een geval als het onderhavige waarin terugkeer naar het land van herkomst niet tot de reële mogelijkheden valt te rekenen en waarin betrokkene op een gegeven moment door de Nederlandse overheid een vergunning tot verblijf wordt verleend, ontstaat er pas geleidelijk, afhankelijk van de (juridische/economische en/of sociale) omstandigheden, een duurzame band met Nederland, die op een bepaald moment zo sterk is dat geconcludeerd kan worden tot wonen in Nederland in de zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW. Blijkens de stukken heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat vóór 14 april 1994 van een voldoende economische binding van eiseres nog geen sprake was omdat eiseres en haar familie geheel afhankelijk waren van financiële ondersteuning in het kader van de ROA. Evenmin was, aldus verweerder, sprake van een voldoende sociale binding. Hetgeen eiseres ter zake naar voren heeft gebracht - in het bijzonder dat haar kinderen naar een Nederlandse school gingen, zwemles hadden en lid waren van een sportvereniging - acht verweerder niet voldoende om tot een andersluidend oordeel te komen. Nu tenslotte tot 14 april 1994 ook een juridische binding in de vorm van een geldige verblijfstitel ontbrak, heeft verweerder geconcludeerd dat vóór het derde kwartaal van 1994 ten aanzien van eiseres niet gesproken kon worden van zodanige persoonlijke banden van duurzame aard met Nederland, dat eiseres op grond daarvan reeds als ingezetene in de zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW kon worden aangemerkt. Bij besluit van 14 april 1994 is aan eiseres een verblijfsvergunning zonder beperkingen verleend. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder zich aan deze vergunningverlening geconformeerd. De datum waarop deze vergunning tot verblijf is verleend houdt verweerder als omslagpunt voor het moment van juridische binding aan. Vervolgens heeft verweerder eiseres eerst met ingang van het derde kwartaal van 1994 in aanmerking gebracht voor kinderbijslag. De rechtbank komt evenwel voor wat betreft de in geding zijnde peildata tot een ander oordeel dan verweerder en overweegt daartoe het volgende. Vast staat dat de Staatssecretaris van Justitie eiseres op 11 januari 1992 een zogeheten gedoogdenaanbod heeft gedaan. Indien eiseres hierin zou hebben bewilligd, had dit in eiseresses geval vóór het tweede kwartaal van 1992 tot de gedoogdenstatus (de G-status) kunnen leiden. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd naar voren gebracht dat ook in zo'n geval wordt aangenomen dat de band met Nederland geleidelijk ontstaat, dit in tegenstelling tot wanneer aan betrokkene een zogeheten C-status wordt verleend dan wel indien sprake zou zijn van toelating als vluchteling. De voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft evenwel in een groot aantal uitspraken - zo ook bijvoorbeeld in de uitspraak 4 september 1992, no. RO.90.3816 - geoordeeld dat de Staatssecretaris van Justitie bij de toepassing van de toen geldende gedoogdenregeling had miskend dat de feiten en omstandigheden die aanleiding vormden om aan betrokkenen een gedoogdenaanbod te doen - in zijn algemeenheid kwam dit hier op neer dat gedwongen terugzending een situatie zou doen ontstaan die een schending van artikel 3 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden zou kunnen vormen - eveneens een grond kunnen opleveren om het bestaan van klemmende redenen van humanitaire aard voor verlening van een vergunning tot verblijf aan te nemen (de C-status). Uit het gegeven dat aan eiseres bij besluit van 14 april 1994 laatstgenoemde verblijfsvergunning is verleend met terugwerkende kracht tot het moment waarop aan haar het gedoogdenaanbod was gedaan, leidt de rechtbank af dat de Staatssecretaris van Justitie - vorenstaande jurisprudentie tot leidraad nemende - ten aanzien van eiseres tot de overtuiging is gekomen dat de feiten en omstandigheden zoals die zich ten aanzien van eiseres ten tijde van belang voordeden en die aanleiding gaven haar in aanmerking te brengen voor de G-status, eiseres eveneens aanspraak gaven op een C-status. Was aan haar destijds deze status ook verleend, dan zou aan eiseres - conform het door verweerder ter zitting toegelichte beleid - met ingang van het tweede kwartaal van 1992 kinderbijslag zijn verleend, aangezien verweerder eiseres alsdan als ingezetene in de zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW zou hebben aangemerkt. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat in hetgeen hiervoor is overwogen voldoende concrete aanwijzingen zijn gelegen om in casu ervan te kunnen uitgaan dat eiseres - in weerwil van het gegeven dat eiseres eerst bij besluit van 14 april 1994 zekerheid heeft verkregen over haar verblijfsrechtelijke status - reeds op de in geding zijnde peildata voldeed aan de voorwaarde van ingezetenschap.". In zijn pleidooi in hoger beroep heeft de gemachtigde van appellant het volgende aangevoerd: "Naar de mening van de SVB ontbreekt over de periode van het 2e kwartaal 1992 tot en met het 2e kwartaal 1994 eveneens de juridische binding met Nederland. Op het moment dat mevrouw A. op 14 april 1994 een vergunning tot verblijf ontving bestond voor haar pas de zekerheid dat ze in Nederland mocht blijven. Over de periode voor 14 april 1994 ontbreekt deze zekerheid. Dat de rechtbank op grond van uitspraken van de voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft besloten dat mevrouw A. vanaf het 2e kwartaal 1992 als ingezetene van Nederland ingevolge de AKW moet worden beschouwd leidt tot de volgende opmerking. Het is het niet aan de SVB om te beoordelen of iemand eerder een verblijfstitel toegekend had moeten worden dan daadwerkelijk is gebeurd. Voor dit laatste verwijst de SVB naar de uitspraak van uw Raad d.d. 16 november 1994, KBW 1994/19. Door het ontbreken van voldoende economische en sociale binding heeft de SVB beslissend gewicht toegekend aan het ontbreken van de juridische binding in de vorm van een geldige verblijfstitel. Over de in het geding zijnde periode is geen sprake geweest van een sterke juridische binding, maar veeleer een toestand van onzekerheid. Doordat aan de toestand van onzekerheid op 14 april 1994, door het toekennen van een vergunning tot verblijf, een einde is gekomen kan mevrouw A. met ingang van het 3e kwartaal 1994 als ingezetene van de AKW worden aangemerkt.". De Raad overweegt als volgt. Ingevolge artikel 2 van de AKW is ingezetene degene die in Nederland woont. De vraag, waar gedaagde woonde op de peildata voor de in geding zijnde kwartalen, te weten het tweede kwartaal van 1992 tot en met het tweede kwartaal van 1994, wordt voor de toepassing van de AKW, ingevolge artikel 3, eerste lid, van die wet naar de omstandigheden beoordeeld. Naar vaste jurisprudentie van de Raad is daarbij in het bijzonder van belang in welke mate er sprake is van sociale, economische en juridische binding van de betrokken persoon met Nederland. Op het moment dat aan de hand van deze criteria kan worden vastgesteld dat het middelpunt van het maatschappelijk leven in Nederland is komen te liggen, mag worden aangenomen dat de betrokken persoon haar woonplaats in Nederland heeft. Appellant hanteert als beleidsregel inzake de juridische binding dat onvoldoende juridische binding bestaat zolang niet op grond van een besluit van de Minister van Justitie ingevolge de Vreemdelingenwet, zoals de toelating als vluchteling, de verlening van een verblijfsvergunning of de verlening van een gedoogdenstatus, voldoende zekerheid bestaat dat een aanvrager van kinderbijslag in Nederland zal mogen blijven. Zodra echter deze zekerheid is verschaft middels een toelating als vluchteling of de verlening van een verblijfsvergunning, neemt appellant de datum van (het bekend worden van) het besluit van de Minister van Justitie als omslagpunt voor het aannemen van juridische binding aan. Wordt deze zekerheid verschaft middels de verlening van een gedoogdenstatus, dan neemt appellant aan dat nog niet meteen op de datum van (het bekend worden van) dat besluit sprake is van ingezetenschap. Volgens gedaagde maakt appellant zich met deze beleidsregel - ten onrechte - afhankelijk van de tijdigheid van de besluitvorming van de Minister van Justitie in vreemdelingenzaken. In het onderhavige geval heeft de Minister van Justitie op 14 april 1994 besloten om aan gedaagde en haar drie kinderen - die op 7 maart 1991 in Nederland zijn aangekomen - met ingang van 11 januari 1992 een vergunning tot verblijf zonder beperking te verlenen. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak uit de in het besluit van 14 april 1994 opgenomen terugwerkende kracht van de verlening van de verblijfsvergunning tot 11 januari 1992 - de datum waarop aan gedaagde een gedoogdenaanbod is gedaan - afgeleid dat de Minister van Justitie aan gedaagde op 11 januari 1992 een zogeheten C-status had moeten verlenen, en derhalve een vergunning tot verblijf zonder beperking. Dan zou aan gedaagde conform de door appellant gevolgde beleidsregel met ingang van het tweede kwartaal van 1992 kinderbijslag zijn toegekend. De Raad overweegt als volgt. Appellant maakt zich naar het oordeel van de Raad bij de beoordeling van de juridische binding van aanvragers van kinderbijslag door de gehanteerde beleidsregel inderdaad enigszins afhankelijk van de duur van de behandeling van aanvragen in vreemdelingrechtelijke zaken door de Minister van Justitie. De Raad acht het - gezien de jaarverslagen van de Nationale ombudsman - een feit van algemene bekendheid dat veel klachten bestaan over de lange behandelingsduur van aanvragen op dit terrein. Gezien de wisselvalligheid in en de onzekerheid over de snelheid van besluitvorming door de Minister van Justitie kan de door appellant gevolgde wijze van beoordeling van de juridische binding naar het oordeel van de Raad leiden tot een uit een oogpunt van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid minder wenselijk resultaat. In zijn uitspraak van 16 november 1994, in de zaak KBW 1994/19, gepubliceerd in Documentatieorgaan Sociale Verzekering 1995, p. 104-105, heeft de Raad echter overwogen dat de eis te ver gaat dat appellant de vraag moet beantwoorden of de Minister van Justitie aan de betrokken aanvrager van kinderbijslag op een eerdere datum een verblijfstitel had moeten toekennen, en - bij een bevestigend antwoord - het moment van juridische binding op een eerder tijdstip moet bepalen dan dat van (het bekend worden van) het besluit tot verlening van de verblijfstitel. Het voldoen aan deze eis zou leiden tot een te ver gaande doorkruising van de bevoegdheidsverdeling tussen de Minister van Justitie en appellant, nog daargelaten de praktische problemen die zich bij het dan voor appellant noodzakelijke onderzoek zouden voordoen. Zo zou in casu appellant moeten onderzoeken of het onrechtmatig is geweest dat de Minister van Justitie het op 14 april 1994 genomen besluit eerst op die datum ingevolge daartoe strekkende jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State en na ampel beraad heeft genomen. De Raad is gezien het voorgaande van oordeel dat de door appellant gehanteerde beleidsregel dat pas sprake is van juridische binding, indien voldoende zekerheid zijdens de Minister van Justitie is verschaft dat de betrokkene in Nederland zal mogen blijven, niet onrechtmatig is. Dat appellant daarnaast de beleidsregel hanteert om geen rekening te houden met een eventueel met terugwerkende kracht verlenen van een verblijfstitel, acht de Raad evenzeer niet onrechtmatig, aangezien een verlening met terugwerkende kracht de onzekerheid over een verder in Nederland mogen verblijven tot het moment van (het bekend worden van) het besluit tot verlening van de verblijfstitel onverlet laat. De aangevallen uitspraak komt derhalve voor vernietiging in aanmerking. Daarmee staat echter nog niet vast dat het inleidend beroep alsnog ongegrond moet worden verklaard. De Raad overweegt als volgt. Gedaagde verblijft sinds 7 maart 1991 in Nederland. Op 11 januari 1992 is haar door de Minister van Justitie een zogeheten gedoogdenstatus (G-status) aangeboden. Zij is op dit aanbod niet ingegaan omdat zij dan haar aanvraag tot toelating als vluchteling diende in te trekken. Zulks laat naar het oordeel van de Raad echter onverlet dat kennelijk ook de Minister van Justitie op dat moment een terugkeer van gedaagde naar Iran niet opportuun achtte, en gedaagde op dat moment de status van materieel gedoogde heeft bereikt. Daarmee ontstond - ook volgens de beleidsregel van appellant inzake gedoogden die de Raad evenmin voor onrechtmatig houdt - een begin van juridische binding als bijdrage tot het aannemen van ingezetenschap. Verder is vanaf het moment in december 1991 dat gedaagde met haar kinderen de beschikking kreeg over een zogeheten ROA-woning, sprake geweest van een voortschrijdende inburgering, via het schoolbezoek van de kinderen en de actieve deelname van de kinderen aan voetbal-, zwem-, judo- en balletactiviteiten, en via het door gedaagde volgen van les in de Nederlandse taal. Onder verwijzing naar zijn uitspraken van 7 september 1994, in de zaak KBW 1994/11, gepubliceerd in RSV 1995/245, en van 15 januari 1998, in de zaak 97/216 AKW, gepubliceerd in USZ 1998, 78, is de Raad op grond van de hiervoor vermelde feiten en omstandigheden en de duur van het verblijf van gedaagde in Nederland van oordeel dat in maart 1993 het middelpunt van het maatschappelijk leven van gedaagde in Nederland is komen te liggen. Gedaagde had derhalve op de peildatum 1 april 1993 woonplaats hier te lande in de zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW, hetgeen ertoe leidt dat ook het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. Appellant zal derhalve met inachtneming van het hiervoor overwogene een nieuw besluit over de toe te kennen kinderbijslag moeten nemen, evenals een besluit over de wettelijke rente over de nabetaling, te berekenen conform de vaste jurisprudentie van de Raad, met als ingangsdatum 1 februari 1995, zijnde de eerste dag van de maand volgende op die waarin het primaire besluit is bekendgemaakt. Uit het voorgaande volgt dat appellant het door gedaagde in eerste aanleg gestorte griffierecht dient te vergoeden. Voorts acht de Raad termen aanwezig om appellant op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van gedaagde voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, in eerste aanleg begroot op f 1.420,-- en in hoger beroep op f 1.420,--. Mitsdien dient te worden beslist als volgt. III. BESLISSING De Centrale Raad van Beroep, Recht doende: Vernietigt de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit; Bepaalt dat appellant een nieuw besluit neemt met in achtneming van het hiervoor overwogene; Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde, begroot op f 2.840,-- in totaal, te betalen aan de griffier van de Raad; Bepaalt dat appellant het door gedaagde in eerste aanleg gestorte recht van f 50,-- vergoedt. Aldus gegeven door mr A.F.M. Brenninkmeijer als voorzitter en mr G.P.A.M. Garvelink-Jonkers en mr L.J.A. Damen als leden, in tegenwoordigheid van B.A. Beenen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 april 1998. (get.) A.F.M. Brenninkmeijer. (get.) B.A. Beenen. Tegen een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet kan ieder der partijen beroep in cassatie instellen, maar alleen terzake van schending of verkeerde toepassing van het bepaalde bij of krachtens een der artikelen 1, tweede en derde lid, 2, 3 en 6 van die wet. Dit beroep wordt ingesteld door binnen zes weken nadat dit afschrift der uitspraak ter post is bezorgd, een beroepschrift in cassatie aan de Centrale Raad van Beroep in te zenden. HL2404