Procesverloop in hoger beroep

Grondslag van het geschil 1. Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.1 Op 19 mei 2008 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een onderzoek ingesteld bij [naam 6] B.V. (hierna: [naam 6]) en [naam 7] B.V. (hierna: [naam 7]). Uit dit onderzoek kwam naarvoren dat door [naam 6] in de periode van 6 september tot en met 22 november 2007 112 vrachten compost afgeleverd zouden zijn bij appellanten. De AID is vervolgens op 25 juli 2008 een onderzoek gestart naar appellanten. In een rapport van 30 oktober 2008 zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. Op basis daarvan heeft de staatssecretaris aan appellanten bij primair besluit van 7 juli 2009 een boete opgelegd van € 53.485,00 wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw). Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 563 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 4504 kg. Deze overschrijding is volgens de staatssecretaris (mede) het gevolg van het feit dat appellanten 112 vrachten compost aangevoerd hebben gekregen van [naam 6], welke compost daarna niet meer is afgevoerd. Voor de berekening van de boete is uitgegaan van een tot het bedrijf behorende oppervlakte van 42,22 ha landbouwgrond. Dat de afgeleverde vrachten compost bevatten is gebaseerd op gegevens van [naam 6], met name op door haar opgemaakte (koppel)afleveringsbewijzen en verkoopbevestigingen, die zijn vergeleken met gegevens van Dienst Regelingen. Voor het grootste deel van de vrachten stond [naam 7] als afnemer vermeld, voor een deel appellanten. Voor alle 112 vrachten stond als losplaats het adres van appellanten te [plaats 1] vermeld en stonden appellanten in de administratie van [naam 6] geregistreerd als gebruiker. Het gehalte stikstof en fosfaat heeft verweerder gebaseerd op bemonsteringen en analyses uitgevoerd door de compost producerende ondernemingen waar [naam 6] de compost heeft afgenomen. Aan de boete zijn ook bewijzen uit de administratie van appellanten zelf ten grondslag gelegd, zoals afleveringsbewijzen ten aanzien van 23 vrachten. Daarnaast zijn bij de accountant van appellanten stukken aangetroffen, te weten een factuur van [naam 6] aan appellanten voor een bedrag van € 3.492,62 waarop de omschrijving ‘compost’ is vermeld. Tevens is een factuur aangetroffen van een loonbedrijf aan appellanten voor een bedrag van € 6.592,32 voor het uitrijden van 3767.04 ton compost, die vermeldt dat dit gewicht volgens opgave van [naam 6] is. Ook verklaringen van appellanten, van de directeuren van [naam 6] en van een door appellanten ingeschakelde loonwerker zijn bij het bewijs betrokken. Appellanten [naam 3 en 4] hebben bevestigd dat compost op hun grond is uitgereden en dat zij daarvoor aan [naam 6] en de loonwerker hebben betaald. 1.2 Het bezwaar van appellanten is gedeeltelijk gegrond verklaard bij besluit van 14 december 2011. De staatssecretaris heeft de boete gematigd met 25% en nog eens met 10% wegens overschrijding van de beslistermijn, waarmee de uiteindelijk opgelegde boete € 36.101,-- bedraagt.

De beoordeling van het geschil in hoger beroep 3.1 Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Nu de gestelde overtreding voor 1 juli 2009 heeft plaatsgevonden, is het recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009. 3.2 Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang: Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw wordt verstaan onder meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om: 1°. te worden toegevoegd aan grond of aan een groeimedium en die geheel of gedeeltelijk bestaan uit stoffen, organismen daaronder begrepen, of mengsels van stoffen, die als zodanig kunnen dienen om grond of een groeimedium geschikt of beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten; 2°. te worden gebruikt als groeimedium; 3°. te worden gebruikt als voedsel voor planten of delen van planten, voor zover deze producten niet reeds zijn begrepen onder 1° of 2°. Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: (…) b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen. c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. In artikel 12 Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. In artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Msw is voor zover hier van belang, bepaald dat onder overtreding wordt verstaan een gedraging die ins strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 7. Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw (oud) kan de Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen. Ingevolge artikel 52 van de Msw (oud) legt de Minister geen bestuurlijke boete op voorzover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Ingevolge Artikel 57, eerste lid aanhef en onder c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7: (…) b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. In artikel 59 van de Msw (oud) is bepaald dat de Minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Ingevolge artikel 1, onder h, van het Uitvoeringsbesluit Msw (oud) wordt in de Besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder compost: product dat bestaat uit één of meer organische afvalstoffen die al dan niet met bodembestanddelen zijn gemengd en die met behulp van micro-organismen zijn afgebroken en omgezet tot een homogeen en zodanig stabiel eindproduct dat daarin alleen nog een langzame afbraak van humeuze verbindingen plaatsvindt en dat niet mede bestaat uit dierlijke meststoffen. 3.3.1 Appellanten hebben in hoger beroep in de eerste plaats betwist dat zij de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm hebben overschreden. Het door [naam 6] aangevoerde product was geen compost, maar een organisch product voor grondverbetering dat geen meststof in de zin van de Msw is. Het bewijs dat het geleverde product compost is, is ontoereikend, nu dit enkel afkomstig is van een verdachte verkoper. Appellanten hebben nooit bonnen of afleveringsbewijzen van meststoffen gezien. Zij hebben slechts 23 vervoerbewijzen in hun bezit. Ook is niet bewezen dat het geleverde product daadwerkelijk op de percelen van appellanten is aangewend. Als losadres worden percelen in [plaats 1] genoemd, terwijl de percelen van appellanten zich in [plaats 2] bevinden. 3.3.2 Het hoger beroep stelt in de eerste plaats aan orde of is komen vast te staan dat appellanten het verbod van artikel 7 van de Msw om op hun bedrijf meststoffen in of op de bodem te brengen, hebben overtreden. Het College overweegt hierover als volgt. In het midden kan blijven of het aan appellanten geleverde product compost is. Immers, ook indien het zoals appellanten stellen een organisch product voor grondverbetering is, moet het worden aangemerkt als een product dat is bestemd om te worden toegevoegd aan grond en bestaat uit stoffen die als zodanig kunnen dienen om grond beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten. Daarmee kwalificeert het product, ongeacht de benaming, als een meststof als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw. 3.3.3 Uit het afdoeningrapport, op grond waarvan de staatsecretaris tot de conclusie is gekomen dat artikel 7 van de Msw is overtreden, blijkt dat de bescheiden en bestanden afkomstig uit de administratie van [naam 6], zoals de mestafleveringsbewijzen, gecontroleerd zijn aan de hand van de gegevens die bekend waren bij Dienst Regelingen. Dat betreft ook gegevens van vervoerders en de compost producerende ondernemingen. Die gegevens, waaruit naar voren komt dat compost aan appellant is geleverd, blijken met elkaar te corresponderen. Ook zijn de administratie van appellant, waaronder facturen van [naam 6] en van een loonwerker voor de verspreiding van compost op de grond van appellanten, bij het bewijs betrokken, alsmede verklaringen van appellanten zelf waarin zij de levering van het product door [naam 6] en de verspreiding ervan op hun land hebben bevestigd. Uit een en ander blijkt genoegzaam dat appellanten de compost op of in de bodem hebben gebracht. Eveneens staat op grond van het afdoeningsrapport en de daarbij gevoegde stukken (in het bijzonder bijlagen 8 en 9) genoegzaam vast dat de compost is gelost op aan de maatschap [naam 1] toebehorende gronden in de gemeente [plaats 2], waar het – naar appellanten zelf hebben gesteld – is gebruikt voor een grondverbeteringsproject. Dat op de afleveringsbewijzen het vestigingsadres van de maatschap [naam 1] te [plaats 1] is vermeld maakt dat niet anders. 3.4.1 Appellanten hebben voorts aangevoerd dat de maatschap [naam 1] en de maatschap C.B.J.M. en [naam 4] (hierna: maatschap [naam 8]) praktisch en landbouwkundig als één bedrijf werden geëxploiteerd. Daarom dient volgens appellanten bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen zijn overschreden ook de landbouwgrond van de maatschap [naam 8] (98,65 ha) te worden meegerekend. Appellanten hebben hiertoe aangevoerd dat het feit dat er destijds nog twee relatienummers bij de Dienst Regelingen werden gevoerd te maken had met de keuze om op fiscale gronden een aparte maatschap op te richten (de maatschap [naam 1]). Het is echter steeds het doel van de vennoten [naam 3 en 4] geweest om de onderneming van vennoot [naam 2] over te nemen. De vennoten [naam 3 en 4] hebben daarom een totaal bouwplan en rotatie van gewassen opgesteld voor beide relatienummers. Op dit totale bouwplan werd een bemestingsplan gemaakt en werden de noodzakelijke meststoffen aangevoerd. Inmiddels zijn de twee maatschappen ook daadwerkelijk samengevoegd. 3.4.2 De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat uitsluitend de oppervlakte landbouwgrond van de maatschap [naam 1] (42,22 ha) in aanmerking moet worden genomen. Het perceel waarop de compost is aangewend is opgegeven door deze maatschap. De maatschap [naam 1] en de maatschap [naam 8] zijn twee afzonderlijke maatschappen. Dit is vastgelegd in twee afzonderlijke maatschapsakten en hieraan wordt uitvoering gegeven door het voeren van twee afzonderlijke administraties. Bij het aangaan van de maatschap [naam 1] is door de heer en mevrouw [naam 2] al hun landbouwgrond ingebracht in de maatschap [naam 1]. De landbouwgronden van de maatschap [naam 8] en de landbouwgronden van de maatschap [naam 1] zijn vervolgens niet ingebracht in een samenwerkingsverband tussen beide maatschappen. Ook is niet gebleken dat de totale oppervlakte landbouwgrond of bij de ene of bij de andere maatschap in gebruik was in 2007. Beide maatschappen doen jaarlijks afzonderlijk opgave van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond conform titel IV van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. 3.4.3 Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 5 november 2013, AWB 10/799, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Het op de landbouwer rustende deel van de bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond; de hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. 3.4.4 Uit hetgeen het College in, onder meer, zijn uitspraak van 21 mei 2013 (AWB 11/274, ECLI:NL:CBB: CA2374) heeft overwogen, volgt dat, om te kunnen vaststellen of een bepaalde oppervlakte kan worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, Msw, bepalend is of de betrokken landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over de gronden heeft, in die zin dat hij in de praktijk in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren; feitelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. 3.4.5 De onderhavige boete is opgelegd aan de maatschap [naam 1]. De boete is berekend aan de hand van de door deze maatschap aan Dienst Regelingen opgegeven – als tot haar bedrijf behorende – oppervlakte landbouwgrond van 42,22 ha. Gegeven deze opgave en het in 3.4.3 beschreven systeem mocht de staatssecretaris er in beginsel dus vanuit gaan dat uitsluitend deze grond tot het bedrijf van de maatschap [naam 1] behoorde. Het College ziet zich voor de vraag gesteld of appellanten er desondanks in geslaagd zijn aannemelijk te maken dat de grond van de maatschap [naam 8] in 2007 tot het bedrijf van de maatschap [naam 1] behoorde. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat – naar tussen partijen niet in geschil is – de maatschap [naam 1] is opgericht in het kader van de overname door de vennoten [naam 3] en [naam 4] van de onderneming van vennoot [naam 2] , die zijn landbouwgrond heeft ingebracht in de maatschap [naam 1]. Verweerder heeft voorts niet betwist dat de vennoten [naam 3 en 4] een teelt- en bemestingsplan hebben opgesteld voor de gronden van de maatschap [naam 1] en de gronden van de maatschap [naam 8] gezamenlijk. Voorts staat vast dat de vennoten [naam 3 en 4] – via de door hen gevormde maatschap [naam 8] – de feitelijke beschikkingsmacht hadden over de gronden van die maatschap. Gelet op deze omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, is het College van oordeel dat de maatschap [naam 1] niet alleen de feitelijke beschikkingsmacht had over de door haar opgegeven oppervlakte landbouwgrond van 42,22 ha, maar ook over de landbouwgrond van de maatschap [naam 8], welke maatschappen, naar verweerder ook niet heeft betwist, naderhand ook daadwerkelijk zijn samengevoegd. 3.4.6 Gelet op het vorenstaande is verweerder bij de vraag of de maatschap [naam 1] in 2007 de gebruiksnormen heeft overschreden uitgegaan van een onjuiste oppervlakte van tot het bedrijf behorende landbouwgrond. Ingevolge het op grond van overgangsrecht nog toepasselijke artikel 22, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan het College het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Het College ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de staatssecretaris op te dragen het bovenbedoelde gebrek in het besluit van 14 december 2011 te herstellen door bij de vraag of en zo ja, in hoeverre de maatschap [naam 1] in 2007 de gebruiksnormen heeft overschreden te betrekken dat in dat jaar tot de landbouwgrond van dit bedrijf mede de grond van de maatschap [naam 8] behoorde. Daarbij zal de staatssecretaris tevens dienen te bezien, indien daartoe aanleiding is, of appellanten in aanmerking komen voor de door hen verzochte fosfaatverrekening dan wel voor verlaging van de boete op grond van het door verweerder gevoerde beleid (het College verwijst in dit verband naar de uitspraak van 30 april 2014 (AWB 12/322, ECLI:NL:CBB:2014:164). Voor het herstellen van het gebrek zal een termijn van zes weken worden gesteld. 3.5 Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep.